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吴江:直面公共行政的思想危机和能力挑战

发稿时间:2011-06-24 00:00:00  

  近年来,人们对新公共管理理论与实践反思不断深化,由美国次贷危机引发的全球性金融危机又使这种反思全面升温。在公共行政实践方面,以追求公共价值为主要目标的协同行政与公平行政逐渐受到重视,逆市场化、民营化和分权化以及源于此的管理体制改革和政府能力建设成为一种新潮流。

  一、关于政府职责、能力与治理模式

  国际行政科学研究领域对政府职责、能力与治理模式重构的探讨再次成为热点,且超越“政府规模”视角,“能力适度”成为研究重点。

  (一)政府角色需要重新定位

  新公共管理理论认为,政府责任有限,其职能是“掌舵”而不是“划桨”,其活动内容是提供市场做不了也做不好的事情,即提供具有非排他性的公共产品和服务。在新公共管理理论的推动下,很多国家认为“小政府”是一种理想模式,相信小政府和基于市场的改革会强化政府治理能力。因此,20世纪80年代—90年代,很多国家开展了以市场为导向、缩小政府规模的行政改革。但对市场过度依赖,对社会公平一定程度的忽视,已经蕴含着政府治理能力的危机。全球金融危机使“市场导向型政府”饱受质疑,政府职责和角色再次被重新界定。人们认为,新公共管理改革所倡导的“小政府”,不是适合于所有国家的万能钥匙,也不是国家能力和稳定的保证;政府的职能范围、规模和结构,取决于国家的历史背景和制度能力,每个国家都应该找到适合自己的改革路径。

  (二)民营化需要重新评估

  在新公共管理时期,民营化是政府改革的一个重要方面。尤其是过去的10年,新公共管理利用市场化的管理技术提高效率,市场在政府公共服务提供中的作用逐渐上升。公共选择理论认为,自由主义政策会提高政策实施效率;通过民营化,私人企业参与公共服务提供,私有化通过减少政府作用提高效益;即使在市场失灵、政府干预合法化的情况下,私有化也能带来经济效益。因此,民营化的发展和不断增加的公共服务合同外包使政府在公共服务提供中的角色发生了极大变化。但目前,民营化已经受到广泛质疑,逆民营化正在进行之中。英国、澳大利亚、新西兰、美国等许多国家已经开始将公共服务外包逐渐收回,美国“9·11”事件之后,民营的机场安检已经收归政府交通安全管理部门。因此,在未来的公共行政改革制度设计中,要充分考虑民营化的负面影响,探索新的替代政策。

  (三)公众回应性需要进一步强化

  在新公共管理运动中,多元治理、良政成为公共行政的新理念,政府不再是管理公共事务的唯一主体,包括私营部门和公共部门在内的多元主体参与到政府管理中来。许多人相信,这种多元主体治理模式在促进区域发展方面是一种强有力的战略。实际上,为实现区域发展目标尤其是社会福利,每个主体,包括政府、私营部门和社团,都有其可以分享和合作的优势。然而,一些主体可能存在个体或集团利益,其腐败或者寻租行为会削弱区域发展。为解决这个问题,与会代表认为,在后新公共管理时期,应建设良好的公共政府和合作政府;回应性治理应成为这一时期的新概念;政府管理应更加多元,人民应被授予更多权利;应以更强调责任、协作、参与为前提,重构公共行政中的多方合作关系。

  (四)政府职能与能力需要重构

  基于对新公共管理思想与实践的反思,面对新的公共行政环境,与会代表普遍认同政府职能与能力必须重构的观点。具体而言,很多与会代表认为,进入后新公共管理时代,在全球化和本土化的双重压力下,各国政府的能力重构应重点考虑如下几个方面的内容。

  1.强化政府公共性。面对新的变革,政府要强化代表公共利益、提供公共服务、保证社会公平、维护发展环境等方面的职责,要成为促进社会融合和促使各类主体达成共同使命的领导者、参与公共管理与服务的各类主体的合作伙伴和支持者、合作与协作集体中的行为的激励者与约束者。

  2.加强政府对社会和公民的保护。不同国家有不同的制度体系和经济社会条件,但不管是发达国家还是发展中国家,政府都必须承担如下职责:加强对公民和社会的保护,加强教育、培训、社会保障,消除性别歧视,保护弱势群体,最大程度地满足社会愿望。

  3.政府要着力维护社会公正和秩序。政府要在公共服务的供给上避免过度追求效率,以社会公正、公共利益、社会责任等作为价值标准评估公共服务,保证公共服务受益者的公共服务可获得性,为弱势群体提供更多的公共服务。

  4.要通过管理创新提高政府管理能力。通过平衡记分卡、业务流程再造等方式,提高政府绩效管理水平和质量。以公众满意度为重要参照,实行全面质量管理,追求整体协同绩效。大力推行电子政务,建立管理与服务规范与标准体系。

  5.要提高国家公共危机治理能力。在全球化和信息技术影响下,对中央政府的集权要求更高,金融危机表明政府态度和实施政策的类型决定着国家危机管理的成功与否。危机管理的成功则取决于政策制定的及时性和协调实施的有效性。公务员作为政府危机管理的一线人员,其专业能力和情绪劳动是政府危机处理能力的重要体现,因此,提高公务员的情绪劳动能力和情感领导力至关重要。

  6.要重视文化镶嵌对政府回应性的影响。国家和区域文化差异使各国的公共行政各有特色,文化镶嵌影响着对政府回应性的理解。20世纪70年代,新公共管理就提出了对公众的反应性问题,90年代,新公共管理认为公共治理的重点在于强调内部控制、政策制定的问责和公众参与的重要性。然而,这些理论并没有对公众角色的文化镶嵌性给予足够的重视。如果对跨文化的背景不能给予足够重视,就不可能建成具有回应性的政府。

  二、各国公共行政改革的经验与教训

  20世纪70年代末开始到现在,持续了40年的国际性公共行政改革,已经积累了丰富的经验,也产生了一些可资借鉴的教训。

  (一)权力的合理有效行使是权力下放的必要条件

  权力下放是新公共管理的一个信条,后新公共管理时期的权力集中也未对权力下放持完全否定态度。正反两方面的实践都显示,权力下放指向政府管理与服务的质量提升,但必须具备基本条件。

  1.下放的权力必须有实施对象,这是日本中央向地方放权改革的教训。下放公共服务职能、税种与财权是日本权力下放的主要措施。但由于一些小城市的纳税群体及其能力有限,有些下放的税权与财权缺乏作用对象。与此同时,这些地方获得的地方分税以及国家财政补贴却都减少了,其公共服务提供能力由此受到制约。因此,权力下放的结果与其预期背道而驰。

  2.下放的权力必须有适合的承担主体,也必须有合理的规范约束。印尼的权力下放就因遇到此类问题而使改革效果大打折扣。2001年,印尼开始大规模的权力下放运动,几乎将中央政府开支的1/3都转移到了地方,希望藉此提高地方提供公共服务的能力。有专家认为,印尼是世界各国权力下放程度最大的国家之一。但权力下放后,出现了三种情况:有些地方利民政策的突破和创新被看成违规行为,致使有些地方官不愿意承担这样的风险而放弃改革;有些地方官员因能力不够无法承担改革重任;有些地方官员拥有的权力过大,甚至出现服务党派和商家大于服务大众的现象。正因为如此,分权改革并没有完全达到发展地方公共服务的初衷。

  3.权力下放必须以具有危机集权机制为条件。韩国政府两次应对金融危机的正反两方面实践是其典型表现。1997年韩国受到金融危机重创的一个主要原因就是,在早期危机信号出现时,政府仍然采取自由放任政策,没能及时采取调动各界力量有效应对的积极措施。与此相反,面对2008年的金融危机,韩国政府设置了应急管理总部,采取了综合积极的集权应对方式,包括金融、公共支出和汇率政策及时集中运用。有效的危机协调保证了各方力量的整合,避免了相关利益冲突。这些举措不仅使韩国顺利度过了经济危机期,其恢复速度也明显快于其他国家。

  (二)技术创新是提高公共部门绩效的有效途径

  开展绩效评估已经成为国际公共管理改革的重要内容。纵观各国的绩效评估实践,选择适当的绩效评估技术与方法对提高公共部门绩效至关重要。

  1.基于战略的绩效评估是提升公共部门绩效的有效方法。其典型例证就是泰国运用平衡计分卡方法进行绩效管理取得了很好成效。2002年,泰国在开始在公共部门使用平衡记分卡进行绩效评估,2004年,平衡计分卡正式运用到政府绩效评估领域。当时有154个中央行政部门,75个省有关部门和61所公立大学采用这种方法进行绩效评估。得益于平衡计分卡的持续广泛使用,目前,在泰国公共部门已经形成了一个更加充满活力的工作环境和遵守规则的管理文化。

  2.独立的绩效审计是提升公共部门绩效的有效手段。自2001年,印尼政府借鉴国际经验,一方面,强化绩效审计机构的独立性和职业性,并加强对公共行政透明度和问责性的审查。另一方面,引进国际审计部门参与评估。经过几年的实践,绩效审计改革对提高资金使用效率、管理责任性以及公共服务成效等都产生了较大的积极影响。但不可否认的是,改革中绩效审计还有很多待完善的地方,如缺乏有效的绩效审计标准,致使公共部门绩效审计的有效性有待提高,同时对绩效审计的改进建议也缺乏有效的实施约束。

  3.基于全程参与的对象评估是提升公共部门绩效的良好工具。公共服务贵在有效,而对有效性的最好评价是服务对象的态度,因此,对象评估成为促进公共服务绩效提升的重要方式,相关探索也极为普遍,成功案例很多。基于公众参与管理全过程的公众评估在芬兰有较为成功的实践。芬兰在推进公共服务改革过程中,公民不仅仅是被动的消费者,他们有更多的机会影响公共服务的发展。公共服务目标的形成与制定必须经过与公民的协商程序与过程,而公共服务目标的实现绩效也主要靠公众评价。

  (三)政府能力建设是提升公共行政质量的基础保障

  在全球化持续发展、公共危机常态化的背景下,政府能力竞争日益激烈。加强政府能力建设作为提高公共行政质量的基础工作,是各国普遍关注的问题,相关经验也较为丰富。

  1.注重政府整体能力提升。这方面澳大利亚和印尼的改革都具有一定的示范性。澳大利亚主要从四个方面提高政府能力:一是建立更为综合、公开的行政模式,提高政府满足公民需求的能力;二是通过加强战略性政策研究与咨询、公开政策信息等措施,提高政府的战略规划能力和战略引导能力;三是通过完善工作条件、促进职业发展、加大人力资源管理投资、回归更为中央集权的薪酬系统等措施,保留并吸引高素质的人才;四是通过开展系统的绩效评估、放松规制、加强部门协调等措施,提高政府效率。印尼的改革也具有明显的综合改革特征。在公务员能力建设方面,开展公开招聘、推行基于能力测试的晋升、实行公务员业绩工资制、加强教育培训。在行政方式改革方面,加强政务公开、推行电子政务与一站式管理、开展公民满意度调查与评估、发展独立组织对政府行为的监督。

  2.注重政府系统协同行政能力建设。其典型表现是韩国绿色发展政策的制定机制的建立与完善。韩国原来一直将经济政策和环境政策视为对立关系,现在通过绿色增长这一概念,着力实行环境和经济的协同发展,因而环境和能源等各项政策被整合到可持续发展服务的更高的政策体系中,现在“低碳绿色增长”已经上升为国家纲领,其政策体系包含节能、降耗、减排、摆脱对国外石油依赖、创造绿色就业岗位、发展绿色经济增长引擎等各个方面,政府专门成立了总统办公室绿色增长委员会,负责推进和落实绿色增长战略。

  三、对我国行政改革的几点启示

  我国处在国际行政改革的大循环中,新的行政理念以及其他国家的改革经验对我国都有的指导与借鉴意义。

  (一)要深入研究行政改革理论

  改革离不开理论的指导。行政改革不仅需要具体方案的周密安排,更需要有清晰的理论假设、系统的逻辑分析与论证,以及基于此的健全的政策体系设计。目前,很多国家对公共行政改革的理论研究极为关注,并有效发挥改革理论对改革实践的指导作用,这也正是很多国家公共行政改革取得良好成效的重要原因。但长期以来,我们对改革的理论研究、逻辑分析与论证不足,进而导致改革政策设计的全面性、系统性不够,使改革存在某些断层和断链现象,直接影响到改革的顺利推进与有效深入,进而影响到改革整体绩效。全球化和信息化背景下的公共行政改革,影响要素越来越多,其系统性与复杂性越来越强,科学性与前瞻性要求也越来越高,因此,前期的相关理论研究与政策设计必须深入到位。

  (二)要兼顾效率和公平

  长期以来,我们的公共行政改革主要关注效率,而对社会公平的关注则有待进一步加强,这从我们行政改革主题的选择上,尤其是在现行的政府绩效评估实践上都有清晰的表现。目前我国很多省还仍然把GDP增长放在发展与评估的第一位,这也是我国当前各种社会问题不断出现的原因之一。对社会公平的关注是本次会议的一个热点,成功与失败的经验都证明:政府对社会公平必须承担责任。服务型政府建设的核心问题是政府服务职能的配置、服务意识与作风的树立、高效服务方式的选择,其关键就是对社会公平的重视。我们在建设小康社会和落实科学发展观的过程中,在政策制定和制度安排上必须关注社会公平、关注各类群体的需求,尤其是要保护弱势群体的利益。与此同时,关注区域平衡、行业平衡,加强对落后地区和弱势行业的保护。

  (三)要加强政府职能配置与治理结构建设

  政府职能配置与角色定位是公共行政改革的永恒主题。目前转变政府职能仍然是我们公共行政改革的重要任务。因此,我们要在深入分析行政环境的基础上,有效分析与评估政府、市场、市场主体和社会主体等各方的能力水平,明确政府职能与行为边界,强化其经济规制、社会管理、公民权益保护等方面的功能,努力提高政府合法性与回应性,建立有效的治理结构。

  (四)要关注行政方式的优化

  行政方式与工具对行政目标的实现具有很大的制约与促进效应。因此,我们在行政改革的过程中应对行政方式优化给予足够重视。一是不断提高政府法制化水平。强化法律法规体系建设,强化依法行政,强化执法监督。二是加强行政协同。在完善政府治理结构的同时,在政府内部也要营造共同愿景,建立协调行政机制,追求整体绩效。三是加强政府现代化与科学化建设,建立政府管理的技术方法体系。如推行电子政务,建立政府行政规范体系与标准体系,推行基于战略管理的政府全面质量管理和绩效管理等等。

  (五)要加强公务员能力建设

  目前,国际上正处在新公共管理与后新公共管理改革的交接时期,而我国正处在服务型政府大力建设时期,因此,国际国内都处在政府职能转变的重要时期,也都是公务员能力结构应着力调整的时期,加强公务员能力建设刻不容缓。我国在加强公务员能力建设的过程中,应努力借鉴国际经验,一方面加强公务员能力体系的建设,另一方面,针对现行的公务员能力缺失,建立公务员能力培养体系。此外,针对国际化、现代化以及公共危机管理常态化等客观形势,应进一步开阔公务员视野,着力加强公务员的危机管理、沟通协调、规范行政以及领导创新等方面的能力建设。

  (本文作者:中国人事科学研究院院长、研究员)