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纵向行政体制改革:重点领域和思路选择

发稿时间:2011-06-24 00:00:00  

  行政体制改革是一项系统工程,可从横向和纵向两个层面来考察。横向改革是指对同一级政府内外关系的调整;纵向改革是指对不同层级政府关系的调整。在以往改革中,我们对横向上的改革比较重视,进展较大,对纵向上的改革则规划不够,力度有限。进一步推进行政体制改革,应当把纵向改革提上重要日程,理顺各级政府之间、各级部门之间的关系,争取有所突破,使之与横向改革相互促进、相互协调、整体推进,为科学发展提供体制上的保障。本文就纵向改革中的职能配置、权限划分、垂直管理、部门关系和层级设置等问题,进行探讨,提出改革思路。

  一、中央政府与地方政府的职能分工方面

  合理配置各级政府的职能,是理顺政府间关系的前提和基础。只有做到分工合理、责任明确、相互配合,才能充分发挥不同层级政府的功能作用,提高政府管理的整体效能。然而,我国政府间职能的合理划分问题,无论在理论上,还是在实践上,并没有得到真正解决。从宪法规定和实践做法看,除了国防、外交等几项事务被明确划归中央政府外,其他事务都实行分级管理,从上到下进行层层分解,层层细化;上级政府有的,下级政府也有,只有范围大小之分,而无具体内容之别,职能配置基本相同;对一件事情,往往都负责,又都不负责;有利益争,有责任推;出了问题说不清是谁的责任,成为导致上下职能错位、责任不清、权责脱节的体制因素。

  那么,政府间职能应当如何划分?根据什么划分?从国内外经验看,一般可分为三大类:一是中央政府的专有职能,主要是管理事关国家主权、国家整体利益和需要全国统一管理的公共事务;二是地方政府的专有职能,主要是管理与地方利益或与当地居民利益直接相关的公共事务;三是中央和地方共有职能,主要是管理跨区域的、地方无力完成的、客观上无法分清归属的公共事务。为了区分上述三类职能,需要遵循一些基本的理论原则。主要包括:(1)效率原则,即根据效率高低来确定一级政府应管理哪些事务,例如铁路、航空、电力等规模经济特征明显,集中管理比由分散管理更有效率,可作为中央政府的职能。(2)公正原则,即根据是否有利于促进社会公正来划分职能,如收入再分配,由中央承担可保证全国范围的公平分配,可作为中央政府的职能。(3)受益范围原则,即根据一项事务的受益范围来确定管理层级,如公用事业、住房等,受益对象是当地公众,可作为地方政府的职能。(4)外部性原则,即根据一项事务是否具有“外部效应”来确定由哪一级政府承担,如教育、环保等具有较强的外溢效应,可作为中央和地方的共有职能。

  党的十七届二中全会通过的《关于行政管理体制改革的意见》提出,“各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点”。落实这一要求,关键是明确中央政府与地方政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的分工。

  ——经济调节。这应属中央政府的职能,特别是宏观调控应属中央政府专有之责,因为只有中央政府才具有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力,地方政府则没有这项职能,在有些情况下甚至是被调控的对象。应当明确,不能层层搞宏观调控,防止以调控的名义干预微观经济,使地方政府职能转变到为发展创造良好环境上来。

  ——市场监管。市场监管应属中央、地方各级政府共有职能,但分工有所不同,中央政府应侧重确立规则和监督执行,消除地方封锁,维护全国市场统一,县以上地方政府(乡镇的市场监管机构现为县市派出机构)应侧重市场监管的执法。

  ——社会管理。在这一职能中,收入再分配,具有促进社会公正的性质且需运用财税调节,应以中央政府为主,省级政府也可发挥地区性作用;促进就业、社会组织管理、维护稳定、应急管理等事务,应由各级政府分级负责,分工上中央侧重制定法律政策,地方侧重具体执行和管理;基层各种社会事务管理,直接面对社会和公众,应由省以下地方政府负责。

  ——公共服务。视类型可分三块:全国性公共服务,如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等,由中央政府提供;地方性公共服务,如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路、地方公共设施、消防等,由地方政府提供;跨区域性公共服务,如教育、医疗卫生、科研、环保、跨区域的公共设施和道路交通等,由中央地方共同提供,在分工上中央应侧重政策法律、标准规范、资源分配、促进均等化等,地方应侧重直接为社会公众提供服务。

  二、各级政府管理权限的划分方面

  目前政府间管理权限划分存在着不合理、不规范、不明确的问题。一是中央集权仍比较多,许多地方性的事务仍然要拿到中央部门进行审批,“跑部钱进”现象及驻京办的腐败问题,皆与此有关。二是权责脱节,通常是上级政府的权力大、责任小,下级政府的权力小、责任大。三是缺乏稳定性,政府间管理权限划分缺乏明确的法律界定,权力行使边界模糊,时而收权,时而放权,缺乏稳定的预期,导致各种各样的短期行为。

  政府间管理权限调整,涉及到权力利益分配等一系列复杂敏感的问题,如上级政府权力多一些,下级政府权力就少一些,反过来也一样,客观上存在着此消彼长的关系。如果抽象地谈政府间权限划分,往往会争论不休,讨价还价,在“博弈”中形成收权放权的循环往复。那么,应当根据什么来划分?应当说,权力是用来履行职能的,一项职能归哪一级政府承担,与该项职能履行相关的管理权限也应归哪级政府,不能脱离职能来划分权限,否则势必造成有责无权、有权无责。

  第一,以职能定权限。属于中央政府的专有职能,管理权力应集中于中央;属于地方政府的专有职能,管理权力应归地方;中央和地方的共有职能,中央政府主要行使决策权和监督执行权,地方政府主要行使管理权和执行权,做到责权一致。

  第二,以事权定财权。一是在逻辑顺序上,首先确定各级政府的事权,而后再确定财权划分,不能“本末倒置”;二是使财权与事权配置相匹配,一级政府承担了多少支出责任,就应有多少财政收入作为保障;三是上级政府如果委托下级政府承办事务,或者出台下级政府增支的政策,应提供相应配套资金;四是在地区间发展不平衡的现状下,中央和省级政府应加大对欠发达地区的转移支付力度,促进均衡发展和公共服务均等化。

  第三,以法律定权限。应当按照依法行政、建设法治政府的要求,加强政府组织立法,依法界定政府间的管理权限,使各级政府权力行使有明确的法律依据或授权,如有调整改变也要通过立法程序,增强政府权限划分的规范性和权威性。

  三、垂直管理体制的调整方面

  垂直管理主要是中央部门履行职能的一种形式,实质是中央与地方关系的制度安排。改革开放后,我国实行权力下放,扩大地方自主权,促进了经济社会的发展,但同时也出现地方保护、市场分割、“上有政策,下有对策”等现象,在这种背景下中央政府加大了垂直管理的范围和力度。随着垂直管理的不断增加,又出现了地方政府职能受到肢解、统筹协调能力不足、权责不对称等等新的问题,“看得见但无权管”或者“有权管但看不见”现象十分普遍,垂直管理与地方政府之间的矛盾日益凸现。

  对于如何解决垂直管理中的新问题,目前存在着广泛的争议,有的主张继续强化,有的主张尽量减少,有的主张加强协调配合。问题的关键不在垂直管理的多与少、强与弱,而在是否应当垂直管理,在哪些领域实行垂直管理,因为中央垂直管理有特定的适用范围和条件,属于中央政府的职能才有必要垂直管理;属于地方政府的职能,就没有必要垂直管理,不能一出现这样那样的问题就想到垂直管理,否则势必与地方管理产生矛盾冲突,难以持久。事实上,目前各地反应强烈的问题也集中在不该垂直的领域。因此,应当以职能划分为基础来调整垂直管理。

  凡是中央政府的专属职能,一般可实行垂直管理,机构、编制、经费、人事、业务等都归中央主管部门,如海关、国税、金融、出入境检验、质检、铁路、民航等部门,都是如此。目前需要调整的领域:一是社会保障事务管理,从受益范围、实现社会公正等方面看,更适合由现在的分级管理改为中央垂直管理,以建立全国统一的社会保障服务体系,实现个人社会保障代码全国通用,社保关系全国续转,社会保障基金全国统筹和发放,为全体人民提供方便公正的社会保障服务。二是工商、质监等事务管理,从性质、范围、效率等方面看,不是省级的专管事务,也不是中央的专管事务,应属各级政府的共管事务,可考虑由现在的省级垂直管理改为分级管理,以提高各级政府的统筹协调能力。

  凡是地方政府的职能,不适合由中央垂直管理,而是由地方政府实行块块管理,机构、编制、经费、人事、业务等都归属地方政府管理,如市政建设、公用事业、休闲娱乐、基层社会管理等事务,都由地方政府自主治理。

  凡是中央和地方的共有职能,原则上仍然实行现有的管理体制,不采取实体性垂直管理的形式。对于容易发生条块矛盾的领域,中央部门可设立派出机构,主要从事执法监督和督办,不承担实体性的事务,也不替代地方负责的事务,这种形式可看作是一种督办性的垂直管理。例如,在环保、土地、市场准入等领域,地方保护、违规操作现象比比皆是,全局利益和局部利益常常发生冲突,对此,有的中央部门设立了督办性的派出机构。其他面临同样问题的管理领域,也可考虑类似做法。

  四、各级政府部门关系的变革方面

  在现行条块结合的管理体制下,地方政府部门与上级部门之间存在着业务指导或领导关系。在大部制改革的背景下,这种上下级部门之间“一对一”的纵向关系面临着冲击。从实际情况看,2008年国务院机构改革在实行大部制方面迈出重要步伐,共撤销4个正部级机构,新组建5个大部门,涉及调整变动的机构有15个。地方各级政府的机构调整,大多与上级政府部门调整保持一致,有些则从各地实际出发,因地制宜设置政府机构,探索实行“大厅制”、“大局制”。改革中一个无法回避的问题是,不同层级的政府机构改革方案有所不同,上下级部门的对口衔接关系也势必发生变化。在现行“一级下管一级”的体制下,如果不解决上下部门之间如何对口衔接,就可能影响正常的纵向业务关系,或者受到条条部门各种方式的干预,如工作考核“不达标”,投资项目可望而不可及,与业务会议无缘等,不得不走“回头路”,这种情况在以往地方机构改革中屡见不鲜。

  这就需要改变传统部门必须“一对一”的对口衔接模式。根据这次政府机构改革方案,“需要统一设置的机构应当上下对口,其他机构因地制宜设置”,不搞“一刀切”。这样,会出现三种模式选择:一对多,多对一和一对一。这三种模式都应视为正常的上下对口衔接,上级行业部门不能因为与自己的选择不同而加以干预,这无疑可以为各级政府改革留有更大的空间。

  五、行政层级的减少优化方面

  中国目前设有中央、省、地、县和乡5个层级政府,行政层级偏多,不利于提高行政效率,降低行政成本。如何减少行政层级,学术界和实际部门提出了各种设想。相比之下,比较合理的方向选择是探索省直管县市体制,减少地级市管理层级(地级市仍存在)。从发展上看,实行市管县的本意,在于以城市带动农村,实现城乡协调发展,但许多城市并没有起到带动或辐射农村的作用,而是将资金、项目、人才等资源留在城市,形成“市占县”、“市刮县”,结果反而扩大了城乡差距。从效率上看,原来的地区行政公署变为一级政府,多出来一个层次,加大了行政成本。从法律上看,本来就没有地级政府(除自治州外)设置的规定。从财政上看,目前全国多数省份都在推行“县财省管”改革。从管理上看,现代交通、通讯和管理手段为扩大管理幅度提供了技术条件。从国际经验看,发达国家省(州)政府直接管理的事务有限,管理幅度也很大,如美国每个州平均管理的县市在450个左右,日本每个都道府县平均管理69个市町村。因此,实行省直管县,不仅必要,而且可行。

  实行省直管市县,扩大省级管理幅度,需要具备一定的条件,诸如省与县市之间职责划分合理,都有各自的职责范围和重点;市县政府对职责范围内的地方事务有充分的自主权限,能够独立地处理本地公共事务;在财政预算收支上,有自主决策权和支配权,有稳定的可预期的财政收入来源(财权划分、转移支付、或其他筹资能力);在国家法律框架内有制定规章权和行政管理权等。具备这些条件并不是一朝一夕可以完成的事,需要从各地实际出发不断探索,应将扩大省级管理幅度作为改革方向,逐步加以实现。