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中国行政体制改革40年:主要成就和未来展望

发稿时间:2018-11-02 14:53:42   来源:《行政管理改革》2018年第10期   作者:马宝成 安森东

  [关键词] 行政体制;改革开放;政府职能转变;发展展望

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  行政体制是国家体制的重要组成部分,是中国改革发展事业的有机组成部分。行政体制改革包括政府权力结构变革、政府组织机构调整、政府职能转变、行政管理制度以及行政手段方式创新等。

  我们党历来重视行政体制的理论创新和实践创新。中国改革开放40年来,行政体制改革取得重大进展。回顾中国行政体制改革的伟大历程、巨大成就和宝贵经验,研究探讨新时代全面、系统、深入推进行政体制改革需要解决的突出矛盾和重点热点难点问题,对于深刻认识中国改革开放的伟大成就,继续深化行政体制改革,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,推进国家治理现代化,不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进具有重要意义。

  一、中国行政体制改革的时代背景

  行政体制属于上层建筑范畴,是由一个国家的经济基础决定的。中国行政体制改革离不开中国特定的历史、国情、现实需要,同时受国际行政理论与实践发展的深刻影响。

  (一)从国内看

  新中国成立后至改革开放前,中国行政体制建设和改革取得了重要进展:一是初步构建了与社会主义国家性质要求相适应的行政管理模式。二是创建了与计划经济体制相适应的行政体制。三是积累了中国行政体制建设正反两方面经验。[1]这一时期的行政体制建设和改革,为改革开放后的行政体制改革提供了基本前提和重要参鉴。

  1978年,中国拉开了伟大的改革开放历史序幕。1984年,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确提出我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济的论断。1992年党的十四大报告第一次明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。2003年,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,标志着我国的经济体制改革已经进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。2017年党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。40年的改革开放极大地解放和发展了社会生产力,推动了经济社会的全面进步,为行政体制改革提供了坚实的经济基础和强大内驱力、支撑力。同时,我国行政体制改革也适应经济社会发展的新变化和经济体制改革的新要求, 40年来进行了8次大的改革,在一些重要领域和关键环节取得重大进展,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。

  (二)从国际看

  自20世纪70年代以来,随着国际形势的变化,国际行政改革理论与实践取得了积极进展,相继出现了以新公共管理运动、公共选择理论和治理理论为代表的政府行政改革理论,并在美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国家取得了很大成功。国际行政改革理论和实践的主要做法有:一是厘清政府职责界面,社会事务交由社会去承担,政府专注法律制度的制定、执行和监督。二是政府充分利用市场和社会力量,推行公共服务市场化和社会化。三是缩小政府行政范围,实行分权与权力下放。四是引入现代化管理技术,“重塑政府”,实现政府管理的现代化。虽然国家与国家之间的行政体制,由于政治、历史、文化等原因,其改革路径不可能相同,不可能照抄、照搬国际行政改革的模式,但国际行政改革的理论与实践,对于中国开阔眼界、打开思路,具有积极的启迪意义。[2]

  二、改革开放以来中国行政体制改革的历程

  40年来,我国经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就,其中行政体制改革取得了重要突破和重大进展,中国特色社会主义行政体制不断发展和完善。40年的中国行政体制有8次大的改革,大体可分为四个阶段。

  (一)以机构精简和人员分流为重点,建立适应社会主义商品经济体制要求的行政体制(1978—1992)

  从党的十一届三中全会召开到党的十四大之前,行政体制改革的主要任务是:打破高度集中的计划经济体制下的行政管理模式,对建立完善中国特色社会主义行政体制进行积极探索。1982年和1988年实施了两次集中的行政体制改革。1982年的行政体制改革,国务院部门从100个减为61个,人员编制从5.1万人减为3万人。明确规定了各部门领导职数、年龄结构和文化层次。1988年的行政体制改革,国务院部委从45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减为44个,部委内设司局减少20%,人员编制减少9700多人。这一阶段的改革重点是适应工作重点转移、转变职能、理顺关系、精简机构人员、提高工作效率。通过改革,激发了经济社会活力,促进了社会生产力的解放和发展。

  (二)以减少对微观经济干预为重点,初步建立适应社会主义市场经济体制要求的行政体制(1993—2002)

  从党的十四大召开到党的十六大之前,行政体制改革的主要任务是按照发展社会主义市场经济的要求深化改革。1993年的行政体制改革,国务院组成部门设置41个,直属机构从19个调减为13个,办事机构从9个调减为5个,合计共59个。比原有86个减少27个,人员编制减少20%。1998年的行政体制改革,政府职能进一步转变,撤销10个工业专业经济部门。国务院组成部门从40个减为29个。此后五年,省市县乡各级党政群机关共精简行政编制115万名。这一阶段的改革重点是,转变职能、推进政企分开,明确部门职权、理顺权责关系,精简机构、压缩人员编制。通过改革,初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的行政体制。

  (三)以公共服务体系(服务型政府)建设为核心,通过完善政府职能体系深化中国特色社会主义行政体制改革(2003—2012)

  党的十六大以来,行政体制改革的主要任务是推进服务型政府和法治政府建设。党的十六大提出:“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》完整论述了我国公共服务体系的主要内容。党的十七大提出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确立了深化行政管理体制改革的总体目标:到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,坚持民生优先,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。总之,该阶段突出围绕公共服务体系建设真正转变政府职能,围绕公共服务体系建设着力优化政府组织结构,以公共服务为重点改进行政运行机制,加大财政投入,努力推进基本公共服务均等化。

  (四)以深化“放管服”为重点加快转变政府职能,推进政府(国家)治理现代化(2013—2018)

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对加快转变政府职能提出了明确要求。新一届政府把“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”,在“放”上下大气力,努力做好简政放权的“减法”;在“管”和“服”上不断创新,努力做好监管的“加法”和服务的“乘法”。近五年来,逐步形成了“放管服”改革的系统工程,有效激发了企业和市场活力,对经济新常态下的稳增长、促改革、调结构、保就业、惠民生、防风险发挥了积极而重大的作用。但是,改革也存在“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”、监管“短板”和服务质量不高等突出问题。“放管服”改革是推进供给侧结构性改革、激发经济新动能、保持经济持续健康发展的迫切需要,必须多措并举、坚定不移地持续推进。这一阶段行政体制改革的主要任务是推进简政放权、放管结合、优化服务和统筹推进机构改革,将行政体制改革向纵深推进。2013年的行政体制改革,国务院组成部门设置25个。实行铁路政企分开,组建国家铁路局,由交通运输部管理;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责。组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局,重新组建国家海洋局、国家能源局。2018年上半年的行政体制改革,大刀阔斧、建梁架柱、力度空前,是一场系统性、整体性、重构性的深刻变革,力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。从完善坚持党的全面领导制度、合理配置宏观管理部门职能、完善党政机构布局、赋予省级及以下机构更多自主权、依法管理各类组织机构等5个方面作了部署。这一阶段的改革,实现了政府治理新跨越,对实现“两个一百年”奋斗目标提供了强力支撑和保障。

  三、中国行政体制改革的巨大成就和基本经验

  改革开放以来的行政体制改革,摒弃了计划经济背景下的传统行政管理模式,基本建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制。一是确立了以人民为中心的改革取向。习近平总书记指出:“广大人民群众共享改革发展成果,是社会主义的本质要求,是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”同时作出“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”的庄严承诺。我国《宪法》明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持与人民的密切关系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”改革开放40年来,中国行政体制改革的重要内容就是对“以人民为中心”改革取向的不断确认、强化和发展,充分尊重人民群众的主体地位和首创精神,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是铸造了以发展为导向的改革品格。改革开放伊始,面对生存和发展的巨大挑战,确立了“发展是第一要务”“发展是硬道理”等发展观,并迅速达成了共识、付诸实践。生产力的巨大发展,综合国力的迅速提升,人民生活水平的持续改善,行政体制改革起到了重要的推动和保障作用。40年来,中国行政体制改革置于中国经济社会发展的大局中统筹谋划,较好实现了与完善社会主义市场经济体制进程相适应,与建设社会主义民主政治、完善国家治理体系相协调。三是建立了适应市场经济体制的比较完备、科学的政府职能体系。正确处理政府与市场关系,是改革开放40年来中国行政体制改革的主线和核心。经过40年的改革,建立了较为科学完备、与市场经济体制相适应的职能体系,政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转型基本实现。四是形成了放权与协同的治理格局。通过40年的持续改革,初步形成了放权与协同的治理格局。如:通过政企分开,企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体;通过政事分开,激发了事业单位的活力;通过政社分开,促进了社会组织的健康发展;通过赋权地方,调动了地方政府改革发展的积极性。五是优化了政府组织机构框架。经过40年的改革和优化,政府职能和组织框架日趋合理,主要表现在:从单纯的政府职能调整和政府机构改革到实现各类改革和党政群,人大、政协、军队等机构设置的统筹;政府机构和人员日趋精简,办事效率明显提高;建立了决策、执行、监督既相互协调又相互制约的政府组织权力运行机制。六是形成了民主参与的政府治理模式。民主参与的政府治理,主要表现在:建立政务公开制度,保障了人民的知情权,强化了阳光政府建设;建立民主参与决策和政策制定的制度,有利于保障决策和政策的科学合理与有效实施;城市社区居民自治和农村村民自治制度的确立和实施,有利于调动社区居民和村民的积极性,建设和谐社区。七是推进了法治政府和廉洁政府建设。经过40年的改革,法治政府和廉洁政府建设格局基本形成。主要表现为:建设法治国家和法治政府已成为国家的基本方略;制定了相关规划、实施策略和法律制度;推进了行政执法体制改革;改革审批制度,压缩政府权力寻租空间,铲除腐败滋生土壤,为廉洁政府发展奠定了良好基础。[3]

  改革开放以来,中国行政体制改革不仅取得了巨大成就,而且在实践中积累了宝贵经验。一是坚持科学理论指导改革。推进行政体制改革,必须坚持以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终遵循上层建筑必须与经济基础相适应的基本原理。二是坚持聚焦职能转变深化改革。转变政府职能是行政体制改革的核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、事企分开,以及政府与市场中介组织分开,厘清政府权责界面,高效提供公共产品和公共服务,加强民生保障和改善。三是坚持全面统筹推进改革。行政体制改革与经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等方面的改革密切相关。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”中国政府始终注重增强各方面改革的统筹、协调和配合,注重改革的系统性和实效性。四是坚持积极稳妥走好改革路。在40年改革开放中,中国走出了一条开拓性创新、渐进式改革的成功道路。这一道路的基本特点,是在坚持中国特色社会主义基本制度框架的前提下,进行的一场有领导、有秩序、有创新的社会主义行政制度的自我完善和革命。[4]五是坚持鼓励因地制宜先行先试。鼓励和支持地方、部门因地制宜大胆创新,为深化改革积累经验。许多地方和部门围绕政府职能、组织结构、层级体系、管理体制、运行机制、服务方式等进行了积极探索,国家将其中行之有效的改革举措予以完善和推广,并体现在顶层统筹和决策部署中。[5]六是坚持刀刃向内直抵病灶根除痼疾。从2018年国务院机构改革方案看,直面权力和利益调整,重塑新的利益格局,从根上解决了过去职能交叉、重叠等痼疾,对进一步转变政府职能、建设人民满意的服务型政府,意义极为深远。七是坚持学习借鉴与中国国情相结合。中国行政体制改革既研究借鉴国际上公共治理方面的有益成果,顺应时代发展潮流,又充分考虑中国特殊的历史文化和现实国情,结合各地特点,因地制宜、分类指导,做到借鉴国际经验与中国特殊国情紧密结合。八是坚持党对行政体制改革的领导。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”在行政体制改革中,必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保我国的行政体制改革始终沿着正确的方向和道路不断深化发展。

  四、中国行政体制改革存在的突出问题

  改革开放40年来,中国行政体制改革在取得巨大成就、积累宝贵经验的同时,面对新时代新任务提出的新要求,与“五位一体”、“四个全面”两大布局的要求还不完全适应,与实现国家治理现代化的要求还不完全适应,一些矛盾和问题亟待破解。一是一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力、科学完备,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待进一步完善,党在部分领域的作用还没有充分有效发挥出来。二是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出,部分政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位。三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理,部分区域和领域人财物与职能职责配比不尽科学,难以保证中央和地方“两个积极性”的充分发挥。四是基层机构设置和权力配置有待完善,部分区域尤其是发展较快的区域,这方面的问题还比较突出,组织群众、服务群众的意识和能力需要进一步提升。五是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在,部分事业单位的投入与产出明显不成比例,亟待精准定位、厘清权责界面,加快提升效率效能水平。六是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,履职缺位、越位、错位、不到位并存,滥用职权、以权谋私等问题仍然不同程度的存在。七是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,不能及时有效满足经济社会发展和改革开放的需要。同时,机构编制管理方式还不够科学完善,有待加快改进。八是政府与市场的职能边界仍不清晰,政企不分、政资不分、政社不分的现象依然不同程度地存在,需要尽快明确政府与市场,以及政企、政资、政社边界。

  五、新时代深化行政体制改革的重点领域

  (一)坚持党的全面领导,深化行政体制改革

  党的全面领导是深化行政体制改革的根本保证。深化行政体制改革,必须毫不动摇坚持党的全面领导,建立健全党对重大工作的领导体制机制,完善党的全面领导制度, 强化党的组织在同级组织中的领导地位,更好发挥党的职能部门作用,统筹设置党政机构,推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,不断优化和规范政府职能。

  (二)持续聚焦政府职能转变,深化行政体制改革

  深化行政体制改革,要围绕和聚焦“两个一百年”奋斗目标,既要抓重点、补短板、强弱项、防风险,又要打基础、立支柱、定架构。要在党总揽全局、协调各方的领导下,构建系统完备、科学规范、运行高效的政府机构职能体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动各类机关、社团组织、企事业单位等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。要持续深化“放管服”改革的重点领域和关键环节,进一步推进简政放权,持续激发市场活力,进一步加强事中事后监管,优化公平竞争的市场环境,大力提升政府服务,为各类市场主体和群众办事提供便利。

  (三)以政府职能整合为基础,优化政府机构设置和职能配置

  优化政府机构设置和职能配置,是深化行政体制改革的重要任务。突出职能整合为导向,是能够成功实现改革的关键因素。要重点围绕五大职能开展政府职能整合与归并:紧紧围绕政府的经济调节职能,进行机构整合,调整优化政府机构职能,合理配置宏观管理部门职能;紧紧围绕市场监管职能整合,进行职能机构调整,强化党中央有关机构的职能,加强政府有关监管部门的职能,大力深化行政综合执法体制改革;紧紧围绕社会管理职能整合,优化党中央、国务院机构设置;紧紧围绕加强公共服务职能,调整优化相关机构;紧紧围绕加强生态环境保护职能,组建自然资源、生态环境等有关机构。

  (四)合理设置地方机构,构建简约高效的基层管理体制

  在中央集中统一领导下,加强宏观事务管理,赋予省级及以下机构更多自主权,统筹优化地方机构设置和职能配置,规范垂直管理体制和地方分级管理体制,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,构建简约高效的基层管理体制,合理设置和配置各层级机构及其职能,更好发挥中央和地方两个积极性。

  (五)统筹推进中央和地方,强化机构改革的系统性

  深化党和国家机构改革是一个系统工程,任务艰巨复杂,组织实施难度大。必须坚持稳中求进工作总基调,坚持正确改革方向,把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来,统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把握好改革发展,稳定关系,坚定信心,抓住机遇,有重点地解决阶段性突出矛盾,把工作做深做细,不折不扣把深化机构改革的要求落到实处。

  (六)完善有关法规制度,推进党和国家机构改革法定化

  要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。一是完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设,研究制定机构编制法,增强“三定”规定﹙“三定”主要指定部门职责、定内设机构、定人员编制﹚的严肃性和权威性。全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,规范和约束履职行为。二是强化机构编制管理刚性约束。强化党对机构编制工作的集中统一领导,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。严格控制编外聘用人员。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度,严肃追责问责。

  参考文献

  [1][2][4][5]魏礼群.中国行政体制改革的历程和经验[J].全球化,2017(5).

  [3]张成福.政府治理创新与政府治理的新典范:中国政府改革40年[J].国家行政学院学报,2018(2).

  责任编辑:谢 庆

  [作者简介]马宝成,中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心主任、研究员;安森东,中国行政体制改革研究会理事、信息部主任、高级经济师。