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魏礼群:推进政务服务标准化 提升政府治理现代化水平

发稿时间:2016-01-26 00:00:00  

  [摘  要]     政务服务是政府部门及其所属机构面向公民、企业、社会组织以及其他政府部门和机构提供的行政性、支持性、公益性服务,关系到经济持续健康发展和社会全面进步。推进政务服务标准化,就是要将标准化的理念、原则、方法引入到行政管理服务部门,通过制定和实施适用于政务服务的标准体系,提高政务服务质量和水平。

  [关键词]     政务服务;标准化;服务型政府

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  一、充分认识推进政务服务标准化的重要意义

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央对完善和发展中国特色社会主义、推进社会主义现代化建设作出了一系列重要部署。习近平总书记深刻把握新时期国内外形势变化和治党治国的新要求,明确提出了“四个全面”的战略布局。贯彻落实中央的决策部署,各级政府不断深化行政体制改革,在简政放权、放管结合、优化服务方面连续推出有力举措。推进政务服务标准化,对于更好地深化行政体制改革、正确履行政府职能、提升政府治理现代化水平具有重要意义。

  (一)推进政务服务标准化,是提升国家标准化水平的重要内容。标准是一种得到业界公认、被广泛采用的水平指标和规范。标准化是指通用的规定或技术标准。标准化更是国家治理和国际交往中的重要规则和手段。在现代社会,标准化是管理现代化的重要标志,也是提升管理现代化水平的重要手段。党中央、国务院十分重视标准化工作,2001年就成立了国家标准化管理委员会,强化标准化工作的统一管理。在各部门、各地区共同努力下,我国标准化事业得到快速发展。习近平总书记高度重视标准化工作,他在浙江工作时就作出重要批示:“加强标准化工作,实施标准化战略,是一项重要而紧迫的任务,对经济社会发展具有长远的意义。”要“积极实施知识产权和标准化战略”。随着实践的发展,更加证明这些论断的远见卓识。近年来,适应新形势新要求,党和政府把标准化工作放到更加突出的位置。2015年3月,国务院制定和颁布了《深化标准化工作改革方案》,提出了今后一个时期深化标准化工作改革的总体要求和一系列重要举措,明确要求更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。标准化涉及经济和社会发展的各个领域,涉及技术、产品、流程和服务等方面,涉及企业、社会组织和政府部门。政务服务是政府部门及其所属机构面向公民、企业、社会组织以及其他政府部门和机构提供的行政性、支持性、公益性服务,关系到经济持续健康发展和社会全面进步。推进政务服务标准化,就是要将标准化的理念、原则、方法引入到行政管理服务部门,通过制定和实施适用于政务服务的标准体系,提高政务服务质量和水平。这是提升我国标准化水平必不可少的重要内容。

  (二)推进政务服务标准化,是建设服务型政府的必然要求。建设人民满意的服务型政府,是我国行政体制改革的一个重要目标。政务服务作为主要由政府部门及其所属机构主导提供的公共服务,是政府履行服务职能、表达为民服务理念、体现服务能力和水平的重要体现。政务服务标准化水平低,政务服务的态度、效率、质量就难以提高,建设服务型政府就有可能沦为空谈。推进政务服务标准化,通过对政务服务的主体、态度、条件、流程、效率、便捷性、质量等明确标准,细化规范,量化要求,对每项政务服务“由谁做”“怎么做”“做到什么程度”“达到什么结果”等做出明确、具体、可操作的标准性规定,不仅使政务服务工作的目标、过程和结果清晰明确,而且使工作责任可跟踪、可追溯,从而有利于促进政务服务质量和水平的不断提高,为服务型政府建设提供有力的支撑。

  (三)推进政务服务标准化,是解决“放、管、服”工作中突出问题的关键举措。本届政府成立以来,把简政放权、放管结合作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,连续发力、不断加力,出台了一系列重大改革措施,取得了明显成效,极大地激发了市场和社会活力,促进了转变政府职能、转变工作作风、转变管理方式,得到了人民群众和社会各界的普遍肯定。但是,当前的简政放权、放管结合、优化服务工作也存在一些问题,其中一个突出方面就是标准化程度低,影响改革成效。如对于“行政审批事项”等概念缺乏统一界定,各地各部门的“行政审批”有十几种不同的名称,包括审批、核准、备案、许可、认可、认定,还有工程验收等;统计口径也不统一,有的算大项,有的算子项,有的一个大项包括几十个子项。再如,一些企业家反映,现在行政审批事项数量减少了,但让他们头痛的是,审批要件、流程、时限等标准不明确,一个项目报上去,达到同样的条件,有可能批,也可能不批;有可能一个月批下来,也可能一年都批不下来。在监管和服务方面也是如此。同样的行为,有的部门认为符合相关规定,有的则认为违反了规定;办理同样的事,达到同样的条件,有的部门认为可以办,有的部门认为不能办,甚至同一个部门的不同人员处理结果大不一样。由于当事人没有明确的预期,只好找关系、托人。通过推进政务服务标准化,对提供政务服务的要件、流程、结果等制定明确、细致的标准,可在很大程度上限制相关政府部门和人员的自由裁量权,给当事人较为明确的预期,从而提高政务服务效率和质量,增强“放管服”改革的效果。同时,也有于规范行政权力运行,消除权力寻租的空间,从源头上防治腐败,推进廉洁政府建设。

  (四)推进政务服务标准化,是扩大对外交流和提高国家软实力的迫切需要。标准是国家软实力和竞争力的重要体现。目前,推进政务服务标准化作为行政管理改革的重要措施,已在各发达国家广泛应用。加强政务服务标准化建设,有利于向外讲好中国故事,宣介中国特色政治、行政制度和中国特色道路,也有利于广泛参与国际政务服务标准化活动,增强“中国标准”的国际地位,争取中国政务服务标准的话语权。

  总之,推进政务服务标准化,对于提高政务服务水平、加快政府职能转变、促进政府治理现代化、提升国家的软实力,都具有十分重要的作用。

  二、推进政务服务标准化取得的进展和存在的问题

  从全世界来看,政务服务标准化始于上个世纪80-90年代,至今只有20多年的发展历史,可以说还是一个新生事物。我国政务服务标准化工作起步较晚,至今不到10年的时间,可分为三个阶段:一是创新探索阶段,包括山东省在内的个别地方根据国家标准委等部门发布的《关于推进服务标准化试点工作的意见》,率先探索开展政务服务标准化试点工作;二是推广试点阶段,在国家标准委的组织指导下,总结先行探索地区的经验,开展政务服务标准化工作试点项目;三是规范推进阶段,国家标准委等部门和一些地方在总结试点经验的基础上,根据行政体制改革和服务型政府建设的需要,组织制定地方性和全国性的政务服务标准,并付诸实施。

  我国开展政务服务标准化工作的时间虽然较短,但在国家标准委及相关部门和地区的精心组织和大力推动下,取得较快进展。到目前为止,已在全国28个省、区、市共建立了93个国家级标准化试点项目,有17个省市在总结本地国家级或省级政务服务中心标准化试点经验的基础上,陆续制定发布了107项行政服务地方标准,全国政务服务标准化正在加速推进。

  我国前一个时期推进政务服务标准化工作呈现出三个特点:一是在全国服务业标准化框架内逐步推进;二是地方积极探索和试点与国务院有关主管部门加强指导和组织相结合,共同推进;三是主要依托政务服务中心或政务大厅为平台集中推进,目前全国90多个国家级政务服务标准化示范试点项目的承担单位都是各地各部门的政务服务中心或大厅。

  近年来,政务服务标准化工作的加快推进,对于规范政务服务行为、提高政务服务效率和质量、密切政府和人民群众的联系、强化“放管服”工作成效,发挥了重要作用。同时,也要看到,推进政务服务标准化工作还存在一些困难和问题。

  一是政务服务标准化意识不强。受长期粗放式管理方式的影响,不少部门和人员缺乏政务服务标准化意识。有的对管理标准化、规范化方面的知识和理论不甚了了,对政务服务标准化工作的意义认识不足。有的认为实行标准化会降低政务服务工作的灵活性,绑住自己的手脚,加大工作责任和压力;有的认为政务服务种类繁多,服务对象千差万别,工作环境复杂多变,对能否推行标准化存在疑虑。

  二是政务服务标准化理论研究薄弱。政务服务标准化对于全世界而言都是一个重大的课题,有很多理论问题需要研究。我国政务服务标准化尚处于探索起步阶段,与发达国家相比有较大的差距。虽然一些地区的标准化试点取得了一定的成果,但由于缺乏高水平、权威性强的专业机构对政务服务标准化工作开展深入系统的研究,相关的理论研究成果不多。现有的理论研究,有的是对西方发达国家理论研究的翻版,有的是在地方实践后面“跟跑”,对于如何建立符合我国国情和行政体制改革需要的政务服务标准体系,缺乏富有前瞻性、可操作、管用有效的研究成果,难以为政务服务标准化实践提供有益的理论指导。

  三是政务服务标准缺失。过去10多年,在各部门、各地方的共同努力下,我国标准化事业总体上得到快速发展。目前已制定国家标准、行业标准和地方标准共计达到10万项,覆盖一二三产业和社会事业各领域的标准体系已基本形成。与之相比,我国政务服务方面的标准严重不足。各地制定发布的政务服务地方标准加起来刚过100项,而政务服务的国家标准更是屈指可数,远远不能满足当前规范和改善政务服务工作的需要。很多地方反映,希望回应企业和人民群众的要求,提高政务服务标准化程度,但无奈的是无标准可依。例如,对于集中了大多数政务服务的各级各地政务大厅,其建设和管理,大厅内服务提供的要件、流程、质量、结果等,都没有统一的国家标准,影响了政务大厅功能的有效发挥。

  四是推进政务服务标准化协调机制不完善。政务服务的领域广泛、内容丰富,政务服务标准的制定和实施往往涉及不同部门、不同层级的利益,也需要专业人员和实际工作者共同努力、密切配合,因而需要权威、高效的统筹协调机制才能有效推进。目前,我国尚未建立起这样的推进机制。一方面,没有确定具有足够权威的部门或机构来统筹推进政务服务标准化工作,影响政务服务标准化工作整体规划部署;另一方面,没有形成多部门协同推动政务服务标准化的工作格局和有效协调各相关部门的工作机制,对于涉及多个部门不同利益的政务服务标准,难以促成达成共识,也就难以组织制定和付诸实施。同时,为充分发挥专业人员和实际工作者的作用,使之各展其长、互相配合,共同推动政务服务标准的制定和实施,这方面的机制也需要完善。

  三、推进政务服务标准化的主要任务

  当前,我国行政体制改革处于攻坚期,“放管服”工作深入推进。这对政务服务标准化工作提出了迫切要求,也带来了难得契机。今后一个时期,推进政务服务标准化工作,应主要抓好以下几方面:

  (一)提高对推行政务服务标准化工作的自觉性。要使推进政务服务标准化取得成效,首先要使各级政府及其工作人员转变观念、端正认识。必须明白,推行政务服务标准化是深化行政体制改革、推进政府治理现代化的必由之路和重要举措,也是一项紧迫的重要任务。因此,要在各级政府部门开展政务服务标准化工作相关知识和实务的教育培训,采取多种方式使政府部门工作人员,特别是从事政务服务工作人员认识到政务服务标准化的必要性、可行性和重要意义,使之树立行政标准化理念,自觉、积极地推动政务服务标准化。同时,要在社会上广泛宣传政务服务标准化工作的意义,为推进政务服务标准化营造有利的舆论氛围和社会环境。

  (二)深化政务服务标准化的理论研究和实践创新。要在继续扩大政务服务标准化试点范围的同时,对已有的试点项目和地方开展深入调查研究,全面评估已取得的进展和成效,总结有益经验,分析存在问题,对试点探索的实践成果进行研究、提升,以丰富和发展有关理论。积极探索全面深化行政体制改革形势下标准化工作创新,包括在全国范围内推广普及行政审批标准化,全面清理、取消或调整行政审批等政务事项的标准、规定等。有的专家已提出要抓紧出台全国审批标准化、信息化的改革方案。同时,要充分考量我国全面推进信息化技术迅猛发展的新形势,包括互联网、大数据发展和应用的进程及其要求,将互联网、大数据作为提升政府治理能力的重要手段,打造精准治理、多方协作的政府治理新模式,大力推动政府部门数据共享,推动中央部门与地方政府条块结合、联合试点,实现公共服务的多方数据共享、制度对接和协同配合。加快建立政府部门、事业单位等公共机构的信息标准、数据标准和统计标准体系,推进共性关键标准的制定和实施。充分发挥标准在培育服务市场、提升服务能力等方面的作用。还要注意研究和借鉴国际政务服务标准化方面的最新理论和实践成果。从我国经济社会发展大势和全面深化改革、全面推行法治的大局出发,开展前瞻性研究,努力推进具有中国特色的政务服务标准化理论创新和实践创新,以提升政务服务标准化工作水平。

  (三)研究制定推进政务服务标准化的工作规划。政务服务事项繁多,其中很多事项相互关联。一方面,我们必须适应推进政府治理现代化的需要,加快推进政务服务标准化;另一方面,我们又不能指望在短时间内全面建立起政务服务的标准体系。因此,必须坚持总体设计和鼓励探索相结合,在总结各地试点经验的基础上,对政务服务事项进行系统梳理、科学分类,按照改革发展的需要和国家标准化工作总体部署、根据企业和人民群众的要求,分清轻重缓急、主次先后,研究制定推进政务服务标准化工作规划,明确近期、中期、远期工作的总体方向、主要目标、基本原则、重点任务和政策措施,为推进政务服务标准化提供合理可行的总体设计,包括任务书、时间表和路线图。

  (四)完善政务服务标准化的协调推进机制。为加大推进政务服务标准化工作的力度,保证推进成效,需要进一步完善推进机制。2015年3月国务院发布的《深化标准化工作改革方案》明确提出,要建立由国务院领导同志为召集人、各有关部门负责同志组成的国务院标准化协调推进机制,统筹标准化重大改革,研究标准化重大政策。我们建议,省以下地方各级政府也应建立这种协调推进机制。要充分发挥这种协调机制的作用,更加有效地推进政务服务标准化,切实加强对跨部门跨领域标准制定和实施的统筹协调。各级政府要把推进政务服务标准化工作作为简政放权改革的重要内容,发挥国务院和地方各级政府推进职能转变协调机制的作用。还要强化各级标准化主管部门的职责和权威,以加大协调各有关部门、组织相关专业人员和实际部门的力度并取得实效。

  (五)加强政务服务标准化工作的经验交流。全国很多地方和部门开展了政务服务标准化方面的实践探索,这些探索多姿多彩、各具特色,形成了不少富有成效的好做法,也遇到了一些困难和问题。要更多地组织这些试点探索地区和部门开展经验交流,以相互学习借鉴好的做法和经验,共同探讨解决困难和问题的办法,从而更好地推进政务服务标准化工作。

  本文系作者2015年10月12日在山东省新泰市召开的“全国政务大厅服务标准化工作组成立暨工作交流会”上的讲话,发表时有删改。

  [作者简介] 魏礼群,中国行政体制改革研究会会长。