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陆疆治理:从“族际主义”转向“区域主义”

发稿时间:2016-01-19 00:00:00  

  (云南大学,云南 昆明 650091)

  关键词:陆地边疆;族际主义;区域主义;地理空间场域;边疆治理

  在中国的边疆发展史上,陆地边疆长期是边疆的主要形式。因此,陆地边疆治理构成了边疆治理的主要内容。而在陆地边疆的治理中,又存在着两种基本的价值取向:一是“族际主义”的取向,一是“区域主义”的取向。其中,“族际主义”取向的边疆治理,把陆地边疆视为“少数民族地区”或“民族地区”,着重于解决族际关系的矛盾和冲突,或将解决族际关系中的矛盾和冲突作为边疆治理的主要内容;“区域主义”取向的边疆治理,则把边疆视为国家疆域的边缘性区域,着重于解决这个特殊区域内的区域性问题,并将族际关系问题纳入到区域治理的框架中谋划,目的在于促进边疆的巩固和发展。两种取向的边疆治理追求的价值目标不同,将治理手段运用于边疆治理的作用方向也不相同,因而对国家治理和国家发展的影响也明显区别。在历史上的边疆治理中,“族际主义”一直占据主导地位。但在中国的边疆形势已经发生根本性变化的今天,“族际主义”的取向面临着严峻的挑战。在此情况下,陆地边疆治理由“族际主义”向“区域主义”转变,就已成为了必然的选择。

  一、历史上边疆治理中的“族际主义”传统

  中国是世界上最早建立边疆制度并开展边疆治理的国家,具有悠久的边疆治理历史。在划定边疆、稳定边疆和治理边疆的过程中,由于边疆的划定和治理都围绕着族际关系展开,所以就逐渐形成了“族际主义”治理的传统。

  边疆乃国家疆域的边缘部分。而国家的边疆,是在国家治理的过程中构建起来的。回顾国家发展的历史可以看到,那些疆域范围较大且不同部分间存在较大差异的国家,往往将核心区与边缘区区分开来,分别采取不同的政策进行治理,于是便构建了边疆。边疆乃构建的产物。

  中国历史上的边疆构建,肇始于秦代。公元前221年,秦统一六国后便构建起一个强有力的中央集权制王朝。秦王朝不仅统治着一个庞大的国家政治共同体,而且面对着一片前所未有的广大疆域。如何才能对这样一个庞大的国家进行有效治理,对秦王朝来说是一个巨大的挑战。为了对这个疆域广大的国家进行有效的统治和治理,王朝中央采取了先秦就存在的“一点四方”和“五服”“九服”的观念,对王朝的统治区域进行了大致的区分,进而采取有针对性的方式进行治理。具体来说就是,在郡县制的总体框架中,以王朝国家的中央政权所在地为中心,把疆域内的传统统治区域确定为核心区,把处于疆域边缘的郡以下行政区域确定为“道”而非“县”,采取专门的措施进行统治和治理。汉朝承袭秦代的做法,在巩固中央集权政治统治的基础上,对国家的核心区域和边缘性区域的划分加以进一步明确和巩固,直接将疆域的边缘性部分确定为边疆,并采取特殊的方式对边疆进行治理,从而在国家治理中确立了边疆制度。

  在这样的边疆制度中,边疆不仅是核心区的外围区域,更是异族群体生活的异文化区,即所谓的“夷狄区”。正如有学者指出的那样:“在中国历史上,‘边疆’是一个在很长的历史时期形成的概念。它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷’,其地域并不确定。”[1]针对此种状况,方铁作出这样的论断:“古人多以‘华夷’不同文化分布的差异、区域经济开发的强弱等作为划分核心地区与‘边疆’的分野,主要为蛮夷所控制、经济显然落后于核心地区的僻远之地,通常被认为是边疆乃至徼外。”[2]

  历史上那些统一的王朝,往往都具有强大的国力并创造了辉煌的文明,不仅对周边的其他民族群体产生了政治上的吸引力、军事上的威慑力,也具有经济上的影响力和文化上的感召力,于是王朝国家周边的其他民族群体纷纷内附、归附、臣服、降服于中原王朝,并与华夏民族共同构建统一的国家政治共同体,这些民族群体的政权则主动向中原王朝输诚纳贡,直接并入王朝国家或成为王朝国家的藩属。与此同时,也有一些周边的其他民族群体,凭借其强大的军事实力而入主中原,并融入到统一的国家政治共同体当中。这样一种具有特定内涵的族际互动,在有效地拓展了王朝国家边疆的范围的同时,也进一步巩固了边疆的文化性质,进一步凸显了边疆作为异族和异族文化区、异文化圈的特点。

  以王朝所在地为中心自内而外地划定边疆的做法,在17世纪末期发生了重大的改变。17世纪以后,沙俄势力扩展到了清王朝的西北和东北边疆,清王朝先后在1689年和1727年与之签订了《尼布楚条约》和《不连斯奇条约》。这是王朝国家与外国签订的最早的边界条约,它们在古老的王朝国家的历史上开了以条约方式确定国家边界的先河,不仅使王朝国家接触到了国家主权问题,也使王朝国家的统治权融入了主权的涵义。古老的王朝国家有了边界以后,国家的疆域受到边界的限制,于是,王朝国家既需要由内而外地划定边疆,也需要由外而内地划定边疆,从而开启了中国历史上边疆制度的新的一页。但是,自外而内地划定边疆的观念和做法,并没有成为主流。更为重要的是,这并没有改变历史上早已形成的边疆的文化性质,居住于边疆的人口仍然迥异于内地的华夏一族,边疆仍然是夷狄之地。

  对于这样的边疆夷狄之地,王朝国家自然要采取不同于核心区的治理政策。东汉时的班固就提出“内诸夏而外夷狄”,主张内外有别,“是以外而不内,疏而不戚,政教不及其人,正朔不加其国;来则惩而御之,去则备而守之。其慕义而贡献,则接之以礼让,羁靡不绝,使曲在彼,盖圣王制御蛮夷之常道也。”[3]唐代的鸾台侍郎狄仁杰就在上疏中说道:“臣闻天生四夷,皆在先王封疆之外。故东拒沧海,西隔流沙,北横大漠,南阻五岭,此天所以限夷狄而隔中外也。”[4]于是,王朝国家的边疆治理也就围绕着族际关系而展开,集中于族际关系的协调。边疆治理的其他方面或内容,都是围绕此内容展开的——在中国历史上影响巨大的羁縻制度、土司制度以及改土设流、改土归流政策,也都是围绕族际关系而展开的。

  从总体上看,自秦代至清代的整个王朝国家的边疆治理,都是围绕着族际关系开展的,核心内容都是协调族际关系。尽管在通过条约划定陆地边界以后,以解决区域问题为主的治理也开始付诸实践,从而萌生了“区域主义”的治理,但这样的治理并未得到发展。因为陆地边疆的主体乃是夷狄之区,边疆治理主要是治理夷狄之区,即处理“华夷关系”。因此,边疆治理的政策,也就成了“圣王制御蛮夷之道”。[5]于是,“族际主义”就成为了边疆政策的基本价值取向,“族际主义”的治理自然就成为传统。

  二、“族际主义”在当代中国边疆治理中延续

  传统都是这样的,它虽然在过去的历史上形成,但却深刻地影响着现在和未来,往往成为巨大的惯性力量,在现实中发挥作用。传统是一种连结过去与现在的因素和力量。中国历史上边疆治理的“族际主义”传统,就是如此。在被适应形势发展要求的新的边疆治理取向取代之前,它都会顽强地发挥作用。

  中华人民共和国的成立,标志着中国民族国家构建的基本完成。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。由王朝国家到民族国家,这对古老的中国来说是一个天翻地覆的转变,不仅全面改变了延续数千年的国家结构、国家政权与社会的关系,以及国家的运行机制和运行方式,而且促成了僻居一方的古老国家逐渐融入世界体系,逐渐走上世界舞台并成为民族国家世界体系的一员。

  中国实现了由王朝国家向民族国家的转变以后,就必须按民族国家的性质和特点来界定边疆。相应地,民族国家的民族性、主权性和人民性的基本特征,必然对边疆的界定形成硬性的约束,并直接影响到边疆的内涵和性质,从而也赋予边疆新的涵义。因此,民族国家取代王朝国家以后,由边疆制度、边疆形态和边疆治理构成的边疆架构,也必须根据民族国家的要求和新的社会历史条件而进行根本性的调整。回顾新中国成立后边疆架构的发展和变化,这样的调整主要体现在这样几个方面:一是将边疆置于国家主权和领土的框架下看待和界定,形成了一种全新的边疆观;二是更加重视海洋边疆,对海洋和海岛问题给予了高度的关注,并将其纳入到边疆观念之中加以审视和界定;三是国家将边疆作为维护国家主权和领土安全的关键区域,采取大规模的实边、稳边行动,全面加强边防和边境管理;四是国家开展了全面的边疆建设,促进了边疆的巩固、稳定和发展;五是把边疆置于国际形势尤其是地缘政治格局的总体形势中来看待,注重运用国际规则来解决与我国边疆有关的国际争端。

  这样的调整主要是摒弃边疆架构中打上了王朝国家制度深刻烙印的内容,并根据民族国家的要求和新的形势而增添了反映民族国家制度特性和国家发展需要的内容,同时也在一定的范围内实施了以解决区域问题为主的“区域主义”取向的治理,从而使边疆架构适应新国家、新制度和新形势的要求并更加丰富。但是,边疆治理中的“族际主义”取向占据绝对主导地位的事实并未发生改变,甚至还加入了更多的民族因素,从而使陆地边疆的“族际主义”治理得到了强化。

  “族际主义”传统之所以会在新中国以来的陆地边疆治理中延续,除了“族际主义”传统已深深扎根于社会文化和国家治理文化之中,历史上“华夷之辨”的观念根深蒂固以外,也有着深刻的现实原因。一方面,从新中国成立后陆地边疆的实际状况来看,族际关系中的矛盾仍然是突出而典型的边疆问题,不仅十分复杂并与其他的边疆问题纠缠在一起,影响着其他边疆问题的解决,而且直接影响着新的国家政权对边疆地区的深入,关系着党和国家政治任务在边疆的实施和政治目标的实现。这就决定了当时在边疆地区开展工作,首先就必须疏通民族关系。邓小平当时在指导西南边疆多民族地区的工作时就指出:“所有这一切工作,都要掌握一个原则,就是要同少数民族商量。他们赞成就做,赞成一部分就做一部分,赞成大部分就做大部分,全部赞成就全部做。一定要他们赞成,要大多数人赞成,特别是上层分子赞成,上层分子不赞成就不做,上层分子赞成才算数。”[6]另一方面,当时的国家“一穷二白”,尚无能力将陆地边疆与海洋边疆结合起来,从总体上谋划国家的治理。陆地边疆治理中仍然沿袭传统的“核心—边缘”模式,未能将陆地边疆的治理提升至国家治理战略的层面。在这样的情况下,陆地边疆的治理被置于了民族问题的总体框架之中。此外,党在新民主主义革命时期就形成了一整套处理国内族际关系问题的经验,在取得执政地位后更能轻车熟路地运用,从而也导致了在陆地边疆治理中对“族际主义”的取向形成了一定的偏好。

  在“族际主义”传统延续的条件下,陆地边疆治理主要围绕族际关系展开,并形成了一些趋势性的特点:一是突出边疆的民族特性,把边疆等同于或直接界定为“边疆民族地区”。纵览当代中国陆地边疆治理中有关边疆问题的论述,不论是官方的正式文件还是学术论述,“边疆民族地区”概念被频繁地用于指代边疆,甚至直接用“民族地区”来指称边疆。二是把族际关系问题作为边疆问题的核心,围绕族际关系问题来开展陆地边疆治理——近年来国家推出的典型的陆地边疆治理的举措,如“兴边富民”行动、扶持人口较少民族发展规划等,都是围绕族际关系问题开展的;三是与前面两点相适应,陆地边疆治理被纳入到民族问题的框架中谋划,由主管民族事务的机关——国家民委——来负责。“兴边富民”行动、对“少小民族”的帮扶,就是由国家民族事务委员会在民族政策的总体框架下提出并推动实施的;四是要求陆地边疆的治理服从于和服务于核心区的治理,使边疆的建设和发展服从于和服务于国家发展的“大局”,把边疆的稳定置于最高地位,并用边疆稳定来规约边疆的建设和发展。

  当代中国的陆地边疆治理总体上是成功的,取得了良好的绩效,不仅在新中国成立初期疏通了历史上形成的复杂的族际关系,为边疆地区政权重建和社会改造任务的落实创造了条件,实现了边疆的巩固和稳定,推动了边疆的建设和发展,为国家整体的稳定和发展提供了有效的支撑。但“族际主义”治理的长期实施,尤其是相关政策越来越细化并涉及到非常具体的族际关系问题,也造成了一系列的矛盾和问题:一是边疆地区主体民族与少数民族、少数民族与少数民族之间的关系被固定化、刚性化;二是促进了某些民族群体利益要求的发展,进而使民族政策的边际效用降低;三是由于有区别的族际政策导致边疆地区各个少数民族享受到政策带来的好处有所区别,一些区域内相邻少数民族的关系出现了新的紧张,导致了族际关系中的新的不平衡;四是没有把陆地边疆治理提升到应有的高度,迟滞了边疆的建设和发展。从总体上看,这些矛盾和问题正在呈现逐渐凸显之势。

  三、“族际主义”取向已不适应国家发展需要

  今天的中国,经过30多年的改革开放及其所推动的现代化的快速发展,不仅已经成为全球第二大经济体,而且国家活动遍及全球,并越来越凸显为一个全球大国。与此相适应,国家疆域和边疆的形势都发生了根本性的变化。陆地边疆及其治理也面临着新的问题,承载着新的使命。

  考察近年来中国边疆形势的变化,首先要关注的便是全球化时代国家疆域形势和边疆形势的变化。回顾全球化的发展可以看到,全球化特征的充分凸显,与20世纪90年代苏联解体后世界两极对垒的瓦解不可分割地联系在一起。然而,那些导致各个国家和地区之间紧密联系从而将全球化推入全球化时代的那些制度机制,都形成于第二次世界大战之后。因此,如果把今天的全球化看作一个时代的话,这个时代应该是从第二次世界大战后开启的。从国家疆域的角度来看,第二次世界大战以后逐渐形成的全球化时代,对国家疆域和边疆的影响不容低估。一方面,它对国家的行为及活动方式造成了深刻的影响,进而影响到国家对地理空间的控制方式。另一方面,在国家控制地理空间方式改变的情况下,现实的疆域和边疆的形态发生了重大的改变,不仅传统的疆域和边疆形态有所调整,而且形成了全新形态的疆域和边疆。具体来说,在国家利益已经大大超越其领土的范围并与其他国家的利益交织在一起;超主权的国际规则的作用日渐显现,传统的国家主权观受到了严峻的挑战,国家主权的至上性和神圣性逐渐被消解;新的科学技术革命不断拓展了人类活动范围,国家利用新科学技术革命成果去控制更大地理空间的活动日趋突出。在这样的背景下,一些新的疆域及边疆形态也逐渐浮出水面,并受到越来越多的关注:一是利益疆域或利益边疆日渐凸显;二是战略疆域及战略边疆的理论已经付诸实践,并出现了现实的战略边疆;三是“高边疆”即太空边疆已经从概念或理论逐渐转变为现实;最后,海洋疆域及海洋边疆具有了新的内涵。

  对于快速崛起并日渐融入世界进而在全球范围内发挥着越来越重要作用的中国来说,全球化时代国家疆域和边疆形态变化的影响是巨大而深刻的。但这不过是中国边疆形势变化的外在因素,中国疆域和边疆形势的变化,也有着深刻的内部原因。

  从国家疆域和边疆形势的角度来看,中国自身的情况也发生了重大的变化。首先,中国改革开放30多年来的快速发展,是在全球化快速推进的背景下实现的,并且也是全球化的表现和组成部分。在此过程中,中国对世界的融入在深度和广度方面都有了大幅度的增长,国家利益溢出领土范围而在海外延伸和聚积已成为普遍现象或新常态。在这样的形势下,海外利益在国家发展中的地位日渐上升,并已经成为国家的核心利益。而且,随着国家在领土外的活动越来越广泛、越来越频繁,国家的海外利益还将更加突出。与此相适应,维护国家的海外利益的意义和紧迫性迅速上升。能否维护好战略利益支点和通道,直接攸关国家的崛起和中国梦的实现。在国家活动的覆盖范围大幅增加的情况下,利用一些国家率先使用的利益边疆、战略边疆等范畴来维护国家的海外利益,已经成为不可回避的选择。其次,随着国家力量的增强和快速崛起,陆地边疆、海洋边疆在国家发展中的重要性迅速凸显,直接关系到国家发展和综合实力的增强。而与此同时,国家也有能力来全面地开发和建设陆地边疆、海洋边疆。在这样的形势下,陆地边疆、海洋边疆等领土的边缘性区域,已经成为国家发展的新增长极。为了有效推进国家发展,必须把陆地边疆与海洋边疆结合起来,把边疆的开发和建设与核心区的建设紧密地结合起来。这样一来,领土范围内的陆地边疆、海洋边疆就与核心区有机地结合在一起,把边疆对于国家发展的地位提升到了前所未有的高度。再次,在国家的海洋疆域受到重视的情况下,国家也必须按照通行的国际规则来管控好属于中国主权权利范围的区域,维护好专属经济区等超越于领土的疆域。

  如此一来,中国的发展就处于了一个前所未有的巨大地理空间场域——包括主权性疆域和超主权的疆域——之中。国家发展的空间场域如此变化,既是全球化时代国家疆域变化的结果,也是中国国家发展在实力增强基础上的疆域整体结构凸显的结果。但问题并不在于这样的局面是如何形成的,而在于它确确实实地出现了。这是谁也否认不了的事实。从地理空间范围的角度来看,中国也是当之无愧的大国。中国的崛起和中国梦,都是在这样一个巨大的空间场域中展开和实现的。在这样的形势下,国家的边疆从范围、拥有的方式和具体形态等方面来看,都发生了巨大而深刻的变化。

  处于这样一种与过去完全不同的形势之下的陆地边疆,其性质和地位也发生了根本性的改变。首先,陆地边疆的文化因素或民族因素逐渐淡化,而地理空间特征则日渐突出。在这样的形势下,继续将“民族地区”或“边疆民族地区”等概念作为陆地边疆的代名词,已经严重不符合实际。其次,陆地边疆在国家发展中的地位明显上升。在新的形势下,陆地边疆已经从传统的边缘地带凸显为对国家发展具有重要影响的区域,战略地位更加突出。再次,陆地边疆治理的意义更加突出。今天的陆地边疆治理,在国家发展和治理中承载着更多的责任,与国家的地缘政治战略、全球战略、外交战略尤其是周边战略等直接相关,对整个国家的治理和发展的影响也更加突出。

  此外,即使从调整和处理族际关系的角度来看,国家的政策取向也发生了重大的改变,已经从分别强调各个民族群体的权利以及着重于处理相关民族群体之间的关系方面,转向强调国家和中华民族的整体利益,要求从中华民族和整个国家发展的角度来看待和调整族际关系。既然族际关系的调整的取向已经从强调个别民族群体间尤其是主体民族与少数民族间的关系转向整个国家和中华民族,把边疆地区的族际关系作为边疆治理基本取向的做法也显得不合时宜。

  总而言之,在国家疆域和边疆形势已经发生重大变化的情况下,陆地边疆治理的“族际主义”取向已经明显不符合形势发展的需要,必须通过根本性的改变而实现与时俱进。而这样的改变不能是对传统做法的简单的修修补补,而必须以新的价值取向来取而代之,从而实现陆地边疆治理的根本性转变。

  四、新形势下的陆疆治理应选择“区域主义”

  对于中国的陆地边疆治理来说,能够适应国家疆域和边疆形势发展的变化,并能够取代“族际主义”治理取向的,只能是“区域主义”的治理取向。

  陆地边疆治理中的价值取向,是陆地边疆治理追求的价值目标,它指明了陆地边疆治理的方向,决定着陆地边疆治理的内容选择。陆地边疆治理中“族际主义”与“区域主义”,存在着根本性的差别:“族际主义”取向,把陆地边疆界定为“边疆民族地区”,把族际关系的矛盾和冲突视为边疆问题的核心,因而把协调族际关系作为边疆治理的主要内容。“区域主义”取向,则把陆地边疆界定为国家疆域的边缘性区域,把解决这个具有突出特殊性区域的各种问题作为边疆治理的主要内容,着力解决区域性问题。因此,陆地边疆治理从“族际主义”转向“区域主义”,是一种根本性的转变。

  需要说明的是,陆地边疆治理采取“区域主义”的取向,并不否定陆地边疆的族际关系问题及其在边疆问题中的特殊地位,也不排斥将解决族际关系问题作为边疆治理的重要内容。陆地边疆的“区域主义”治理,仍然重视边疆族际关系中的矛盾和问题,只是不将其作为陆地边疆治理的核心,不再使其他边疆问题的解决围绕着族际问题而进行,而是要将其纳入到区域问题的总体框架中去考虑和谋划,并通过区域发展来促进族际关系的协调。

  相对于陆地边疆治理中的“族际主义”取向,“区域主义”取向更能适应国家疆域形势的新变化以及以此为背景的陆地边疆形势。不论是从中国今天所处的宏大地理空间场域来看,还是从中国的领土疆域空间来看,陆地边疆都是一个区域,而且是一个具有重要地缘政治价值和承载着国家发展战略意图的特殊区域。但是,由于各种特殊因素的作用,这也是一个充满着独特矛盾和问题的区域,具有着与其他区域不同的矛盾和问题,即边疆问题——边疆问题形成并存在于边疆,但却是国家的边疆问题。族际关系问题只是诸多边疆问题中的一种类型,它既非边疆问题的全部,也并非总在边疆问题中处于核心地位。全面解决边疆问题,实现边疆稳定,促进边疆发展,对于实现国家的战略意图和整体发展,都具有突出的意义。而边疆治理说到底,它是国家治理的一个有机的组成部分,就是运用国家力量并在国家的主导下,调动各种积极因素,广泛动员资源,着力解决各种边疆问题,促进边疆的稳定和发展。以解决区域问题为目标和导向的“区域主义”治理,显然与这样的形势和治理责任具有天然的共融性,更能在实现边疆治理目标的过程中发挥作用。

  “区域主义”和“族际主义”一样,都不是陆地边疆治理的具体政策,而是陆地边疆治理的总体方向。也可以说,它们是陆地边疆治理中不同的“元政策”。如果说,“族际主义”的边疆治理取向,已经促成了一个独特的政策观念系统并产生了一整套以解决族际关系问题为核心的具体政策——主要是民族政策——的话,陆地边疆治理转向“区域主义”的取向以后,也必然要构建相应的政策观念,进而制订一系列的区域性的治理政策,以解决日渐增多的各种边疆问题。

  第一,要从国家发展的全局来界定陆地边疆并部署边疆治理。今天的中国,不仅在快速地崛起,而且已经处于一个全新的地理空间场域中。陆地边疆只是国家领土范围内的陆地边缘区域,但却在国家发展的全局中处于十分特殊的地位。它不仅是国家实力的新增长点,而且是国家地缘战略的支撑点、“一带一路”战略的关键区,同时还是国家稳定的敏感区。从这样的实际出发,就必须把陆地边疆作为制约国家发展的重点区域来看,进而从国家治理战略的角度来看待和部署陆地边疆治理,确立陆地边疆治理战略,并使国家的地缘政治战略、“一带一路”战略、周边战略等与之相适应并相辅相成。

  第二,要根据国家的疆域形势和边疆特点来界定陆地边疆的范围。在陆地边疆实施“区域主义”的治理,首先就要确定陆地边疆的范围。随着边疆治理的长期持续,边疆与内地相邻的区域的异质性逐渐失去,从而使边疆与内地的分界线渐次向外推移,边疆的范围随之压缩。从目前的实际情况来看,将具有边界的边境县、市及生产建设兵团的团场确定为陆地边疆是比较可行的。从目前的行政区划来看,全国有陆地边界的县、旗、市和市辖区共136个,新疆生产建设兵团的边境团场共有58个。这192个县一级的行政区域可作为实施边疆治理政策的基本区域。

  第三,要构建一个完整的陆地边疆治理的主体结构。陆地边疆治理,是国家的责任和行为。政府是陆地边疆治理的责任主体。具体来说,中央政府是边疆治理的主导力量和推动者。它提出边疆治理的国家目标和国家战略,制订边疆治理的战略规划和基本政策,调配边疆治理所必要的资源,监督边疆地方政府,促成边疆治理目标的实现。边疆地方政府则是边疆治理的具体的责任主体,负责落实中央政府的边疆治理方略,具体达成边疆治理的目标。按照我国现行的政府管理体制,辖有边疆区域的省(自治区)、市(州)、县三级政府,都是边疆治理的具体的责任主体,都负有边疆治理的责任。边疆地方政府,必须运用国家的边疆治理政策,整合各种治理资源,使边疆治理的任务得到落实。

  第四,要根据边疆问题的特点制订针对性的区域政策。政府政策是实施陆地边疆治理的具体手段,因此,承担边疆治理责任的各级政府,应该有针对性地制定专门的政策,加快边疆的开发和建设,促进边疆的发展。这样的政策应该是区域性的,应该打破民族界限,不分民族或不专门针对某个或某些特定民族群体,内容包括促进发展的政策和照顾性政策。同时,也可将“对口支援”模式运用于陆地边疆的治理,分别实行发达省和直辖市对边疆省区的“对口支援”,以及实施全国百强县对边境县的“对口支援”。

  第五,要在政府主导的前提下提倡多元治理并创新政策工具。当前的陆地边疆治理,是在现代化取得重大进展和社会转型的条件下实施的,政府之外的力量发展迅速并在解决公共性问题中发挥着越来越重要的作用。因此,政府应该在充分发挥主导作用的同时,积极动员社会力量,充分与非政府组织、私营部门等在沟通、协商基础上进行协同——协同各种力量来共同应对现实的挑战,在多元共治中寻求治理绩效最大化。同时,承担边疆治理责任的政府,也要在推进边疆治理现代化的过程中,创新政策工具,以更加多样化的手段和方式来解决各种边疆问题,以达成边疆治理的目标。

  [参考文献]

  [1]成崇德.清代前期边疆通论(上)[J].清史研究,1996,(3).

  [2]  方铁.论古代治边的理论与实践[J].社会科学战线,2008,(2).

  [3] 《汉书》卷94下《匈奴传·赞》.

  [4] [后晋]刘煦等.《旧唐书》卷89《狄仁杰传》[M].中华书局1975年点校本.

  [5]  [汉]班固.《汉书》卷94下《匈奴传》,颜师古注引《左传》昭公二十三年.中华书局1962年点校本.

  [6]  国家民委政研室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].民族出版社,1994.59.

  [基金项目]国家社科基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”(11&ZD122)研究成果

  [作者简介]周平(1959-),云南省大姚县人,法学博士,长江学者,云南大学特聘教授、博士生导师、政治学系主任,主要研究领域为政治学理论、民族政治学、地方政府与边疆治理。