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基层行政体制改革的内在逻辑与操作空间

发稿时间:2015-11-10 00:00:00  

  [关键词]     经济发达镇;行政体制;改革
 
  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A
 
  改革是权力和利益重新分配的激烈博弈,各种改革最终落地的基层,则是承接权力角力的大舞台。本文以近年来我国经济发达镇行政体制改革试点实践为横断面,追溯基层改革的台前幕后,探寻其内在逻辑与操作空间。
 
  一、确立规则是改革的核心权力
 
  在既有的权力和利益格局之下,从什么角度切入改革,以什么样的规则进行改革,如何诠释并变通规则,在很大程度上决定改革在基层的实际成效。
 
  (一)谁启动改革议程?改革开放催生了一批实力超强的经济发达镇,地方公共财政预算收入动辄数十亿,常住人口多达几十万甚至上百万,但长期以来沿用农业型乡镇的建制与行政资源配置,“车大马小”、“人大衣小”、“责大权小”等问题十分突出,迫切需要改革,可基层改革意愿一直无法上达高层。在中国,任何行政层级的重大体制改革决策权均在中央,地方不能随意僭越,这是确保政令统一的基本政治规则。2009年,作为高层了解社情民意的重要“喉舌”——新华社利用内参《国内动态清样》刊发《巩固“中国制造”,变“超级镇”为“经济区”》一文,引起中央有关领导高度重视。时任国务院领导作出重要批示,中央编办立即着手调研,呈报了《关于经济发达镇行政管理体制改革问题的报告》并再获批示,要求中央编办商财政部、民政部、公安部、中农办等有关部门,先在东、中、西部试点,摸透情况,总结经验。至此,借重量级传媒内参渠道,经济发达镇改革需求顺利上达中央,并获认可,改革议程正式启动。
 
  (二)地方如何诠释改革规则?2010年4月,中央编办等六部委联合印发通知,决定在全国13个省选择25个镇先期开展行政体制改革试点,提出“推进体制创新、下放经济社会管理权限和创新机构编制管理”等原则要求,正式拉开经济发达镇改革的序幕,明确相关省委、省政府对试点工作负总责,把具体实施的权力与责任赋予省级党委政府。在省级层面,如何因地制宜,诠释和细化改革规则,直接决定经济发达镇改革试点的方向内容与作为空间。
 
  在中央六部委确定的原则之下,如何解决改革试点需求大于供给的“僧多粥少”问题,基层需要哪些领域的经济社会管理权限,如何科学配置机构编制资源达到最优组合,如何重塑并创新基层社会管理和公共服务模式,财政、土地、金融等配套支持如何体现,如何建立有效的激励机制以激发改革试点的动力等等,均要省级层面因地制宜,对改革原则进行合理诠释、具体拓展。按照上下业务逐一对应的行政惯例,省级成立发达镇改革试点工作联席会议,具体工作由省级编办负责牵头,在调研基础上形成改革试点工作意见文稿,按内部程序报相关编委领导同意,作为重大事项上省委常委会进行讨论,修改完善后以省委办公厅和省政府办公厅文件正式印发。在此过程中,各地通常以本地区经济发达镇的需求为核心,以问题为导向,尽可能在政策划定的空间和界限内找到量身改制的最佳“体制外衣”,“上承政策、下生细则”的改革操作模式也是中国国情差异与政治弹性的默契组合。
 
  (三)变通规则需要高超的政治智慧与行政艺术。就改革而言,省级党委政府诠释规则基本可以解决改革适用于本地的中观层面问题,而微观层次的具体操作办法还得依靠有关各方进一步融通,把中观层面的话语创造性地翻译成基层可执行的具体行政事项。缺乏这一中介环节,改革可能仍然是高悬半空的华丽楼阁。这一环节最具技术含量,体现高超灵活的政治智慧和行政艺术。譬如,开展经济发达镇行政体制改革的基础与前提是向试点镇赋予部分县级经济社会管理权限,这些权限多是行政审批、行政执法及公共服务事项,但乡镇政府长期以来“责任大权力小”、“看得见管不着”,不具备行政执法主体资格。倘若缺乏变通,试点镇在行政应诉中将处于不利地位。不突破这一瓶颈,乡镇政府功能难以重塑,后续改革也会停滞不前。
 
  参与改革试点的东部沿海A省,围绕这一难题,省编办、法制办、监察厅和省高级人民法院共同进行研究,发现党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,2010年6月国务院批准的《长三角区域发展规划》均明确指出,健全基层行政管理体制,对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限,探索中心镇行政综合执法管理体制改革。依据上述规定,赋予试点镇部分县级经济社会管理权限的合法性及镇政府作为行政执法主体资格的问题迎刃而解。在此过程中,省有关部门与省高级人民法院对此问题达成一致意见,意味着消除了今后A省行政区域内遇到此类行政诉讼的法律不确定性因素,这种默契与合作至为关键。与其他地方通过延伸服务或以派驻机构进行委托行政执法相比,A省做法可谓是中国政治与行政语境中的一大创造,直接赋权给试点镇,不仅灵活解决了改革面临的法律障碍问题,而且为后续行政体制改革拓展了空间、铺平了道路。在经济社会快速变迁的大时代,法律可能会相对滞后,中央不可能因为某一单项改革而启动法律修改程序,凝聚中国特色政治智慧与行政魅力的“踩线不越线”的变通式执行就显得尤为可贵。至此,一套围绕推进经济发达镇行政体制改革的宏观规则、中观规则和微观规则得以完整建构和系统表达。
 
  二、书记是改革的“第一推手”
 
  徒法不足以自行,改革规则要变成生动的实践必须进入地方各级党委政府的视野与议程。在公共权力配置上,我国地方各层级的党委通常是该地区的最高决策系统,党委书记则是核心地带的核心领导者,拥有该区域最大的政治能量,对大小公共事务具有最终决定权。推行任何改革、政策或措施,只要得到书记的认可与重视,基本上就能事半功倍。
 
  (一)三个书记才能唱好一台“改革戏”。经济发达镇行政体制改革直指乡镇,在政令一统、组织严密的层级节制系统里,落实这一改革重任离不开地方各级党委书记的认识与作为。从改革实践来看,至少需要三个书记形成共识并积极推动,才能唱好经济发达镇行政体制改革这台权力与利益博弈的大戏,这三个书记分别是省委书记、县(市、区)委书记和试点镇党委书记。就省级而言,经济发达镇改革由省级党委政府负总责,省级党委政府的核心与总代表就是省委书记这一标识性人物,他对这项工作的态度、讲话、批示、指示、视察以及对具体主管部门和省辖市的督促等,将在很大程度上决定改革的方向、力度、深度与广度;就县级而言,县域之下就是乡、镇等基层行政单元,县(市、区)委书记虽然位阶不高,但在县域内拥有对一应大小事务的决断权力,其对经济发达镇改革试点工作的支持与否不容小觑;就镇级而言,改革试点面临的每一个矛盾和问题都要真刀实枪一一解决而无从推诿,试点镇党委书记必须具备强大灵活的创造性执行力才能使经济发达镇改革试点蹚出一条新路来。
 
  (二)县(市、区)委书记能掌控改革红利的释放流量。经济发达镇行政体制改革实质上是探索新型县镇关系,推动基层行政模式转型升级的一次深度尝试。根据自上而下层级节制的政治规矩,经济发达镇行政体制改革试点涉及的权力下放、机构整合、行政资源配置、干部人事管理、社会管理和公共服务机制创新、行政流程再造,以及财政、土地、金融配套支持等,如果得不到县级党委政府主要负责人的首肯和认可,改革将寸步难行。在省级层面,推进这项工作一般采用由省政府常务副省长领衔、多部门共同参与的联席会议形式,负责研究解决改革试点中遇到的问题与矛盾。县级党委政府直接负责组织、推动县级部门和试点镇落实改革试点任务,采用联席形式显然不适应这一需要。通常来说,县级层面成立以书记为组长、县(市、区)长为常务副组长,政府常务副县(市、区)长、组织部长及其他党政副职为副组长,相关县(市、区)部门主要负责人参与的改革试点工作领导小组,领导小组办公室设在同级编办(主要负责协调联络)。在领导小组之下,一般分设政策协调、组织人事、权限下放等工作组,负责制定具体方案并督促落实到位。在此架构下,还需要县级行政的核心人物——县(市、区)委书记亲自动员、强力主导、指示督促等,才有可能推动试点镇行政体制实现真正意义上的变革。如果书记不想动真格,改革试点的成效必然不彰,他拥有的资源和能量决定了基层改革红利的流量大小。
 
  (三)试点镇党委书记在一线奋战。如果把经济发达镇行政体制改革比作一场战役,试点镇党委书记就是火线指战员,直接排兵布阵甚至冲锋陷阵。对县一级,镇党委书记代表试点镇与众多县级部门逐一进行权限下放与承接的谈判博弈,可能想承接的权限县级不愿放,而像安监、环保、市场监管等责任大、风险大或不常用的权限都愿意交给镇里,如何既达到放权的目的又维持良好县镇关系考验镇党委书记的智慧。在财政、土地、金融等资源支持上,镇党委书记要积极说服县级党委政府一把手,争取优惠政策,以解决大量事权下放与镇级财力不足的现实矛盾。在干部配备、专业人才调配、编制资源配置上,镇党委书记要分别争取县级组织、人事、机构编制及其他部门的支持,才能真正担起权力下放的责任。在试点镇内部,原有的镇内设机构、七站八所及其承载的人员如何按照新组织架构进行大整合,如何推动运行机制创新和行政流程再造,如何理顺新机构之间的权责关系,如何在中层岗位大幅缩减的情况下公开公平公正地安排镇内干部,如何激发干部工作积极性,如何做通抵触改革人员的思想政治工作,如何一边推进改革一边加快经济发展等,无一不是令人头疼的难题。试点镇党委书记位居一线、无处可退,必须直面解决多年来经济社会快速变迁积累的体制转型与重构矛盾。
 
  三、优秀操盘手是改革落地生根的“催化剂”
 
  改革不仅是提振人心的政治宣言,还是一套精细、缜密且复杂的技术程序。成功的改革除了正确的方向之外,执行者如何敏锐感知并控制改革的节奏、力度、广度,扮演好改革这场化学反应中的“催化剂”角色,优秀的操盘手不可或缺。
 
  (一)优秀操盘手善于利用权威与能力的叠加效应推动改革。从我国实际公共权力谱系的横切面来看,通常按纪检(监察)、组织、宣传、统战、政法、经济、民政、文化、旅游等不同领域进行切块分工,不同领域的权力分别由不同党政部门承载并行使。多年行政实践表明,这一权力分工方式造成的客观结果是,不同部门拥有的权力、权威、资源等呈不均衡分布状态。通常来说,各层级最高决策机构党委常委会组成人员——常委兼任主要领导或分管的部门具有相对强势的影响力,部门事务有更大可能进入最高决策机构的议程,其主持推动某项工作或协调处理复杂事务时拥有的资源和能量更胜一筹。
 
  经济发达镇行政体制改革是一项针对特定类型基层政权进行改造重构的复杂系统工程,不仅包含权限下放与承接、组织架构重建、编制优化配置等内容,还深深触及到由来已久的干部人事管理体制、县乡财政分配体制、层级间要素资源分配体制等本源性问题,牵头并具体操作这一高难度工作的是各级机构编制委员会办公室(以下简称编办,既是党委工作部门又是政府工作部门,一般归入党委序列)。在权力谱系中,各级编办是同级机构编制委员会(以下简称编委,为议事协调机构)的办事机构,虽然各级编委主任通常由同级政府首长(如省长、市长、县长等)兼任,但编办对机构设置与调整、行政编制和事业编制资源配置等事项只有建议权,而无决策权,一应大小事务均须编委主任甚至党委书记或常委会最终决定。经济发达镇行政体制改革虽着力于基层,但涉及政府与市场、政府与社会、政府内部横向部门之间、纵向上下级之间的权力和利益调整,操盘改革的部门——编办明显权威不足,协调力不够。从基层改革实践来看,真正能推动改革进程的编办主任大多兼任了同级核心权力部门——组织部副部长,有些兼任组织部副部长的编办主任甚至直接分管干部工作,凭借组织部门的行政资源与影响力,其协调同级部门支持经济发达镇改革相对顺畅,能够有机会与同级党委书记和政府首长直接对话。强大的部门权威,优异的个人能力,二者叠加会使改革面临的阻力变小。
 
  (二)优秀操盘手擅长以技术专家角色稳健务实地推进变革。经济发达镇改革源于基层打破体制瓶颈的需求,在很大程度上是一场高技术含量的综合行政手术,仅靠“刮风”、“搞运动”远不能解决现实问题。在这场对基层行政体制的手术中,优秀操盘手恰如主治医生,知道病灶之所在,懂得从何处下刀。
 
  改革中,为增强试点镇政府在社会管理、公共服务等方面的行政执行力,切实改变不同机构间“忙闲不均、苦乐不匀”的现状,有的地方打破原来农业型乡镇的建构方式,把试点镇原内设机构和“七站八所”及其承载的人员实行有机融合,按组织人事、财政资产管理、社会事业等不同领域实行行政事业机构整合设置,所有工作人员竞争上岗、按岗择人,形成了全新的乡镇行政资源配置格局。在此基础上,有的地方还借鉴政府再造理念,打破传统以机构职能为中心的官僚制,搭建以公众需求为中心的组织架构。譬如,以管理服务链为纽带,把镇政府组织架构分为“前台”与“后台”,将原先分散在各机构的行政审批、公共服务和行政执法等权力事项进行打包整合并放入“前台”,直接与公众面对面,提供“一站式”服务,实行综合执法,“后台”机构则主要为“前台”提供服务和支撑。表面上看,这只是一项单纯的技术改造,实质上却体现了截然不同的行政理念。
 
  “前台”与“后台”的架构,既有对以往行政的继承也有面向未来的创新,体现了优秀操盘手设计与掌控经济发达镇行政体制改革的稳健与务实风格。“前台”直接面对基层群众和企业,最有创新和拓展空间。有的地方以集中行政审批权的实体化“前台”——便民服务机构取代县以上行政服务中心集中办公的审批服务模式,实现“一枚公章管审批”,效率大大提升;以高效一体化的“前台”综合执法机构实行真正意义上的综合行政执法,有效解决了以往“多头执法、多层执法和执法扰民”等问题,实现了“一支队伍管执法”。这一系列具体技术环节的改造与创新,让试点镇政府与其他乡镇政府甚至县以上政府的行政体制机制判然有别,但细究之下,并非推倒重来,而是从技术和“器物”层面入手,把经济发达镇行政体制这一抽象的概念还原为基层现实行政的具体运行机制、管理方式、组织架构、流程环节等,然后按照轻重缓急在可行的空间和纬度里稳健变革。也许这只是改革探索的一小步,但在执政理念和行政思维上却迈出了可贵的一大步。
 
  (三)一线优秀操盘手须有超人的潜质。就经济发达镇行政体制改革试点而言,一线操盘手主要是指承担改革试点牵头任务实际策划人与主要执行者的县级编办主任。从实践来看,经济发达镇行政体制改革实质上县镇关系的一次重大调整,涉及县镇职责权限分工、财税分成、人员编制配备等行政核心要素,很大程度上是县级权力与利益向试点镇直接让渡,如果没有县级党委、政府的强力主导与全力支持,这项改革很难破解经济发达镇面临的体制瓶颈和机制障碍。如果缺乏县级党政主要领导的积极支持,许多顶层设计的改革蓝图只能束之高阁,徒具形式意义。正因为如此,作为一线操盘手,县级编办主任必须具备超人的潜质:上可与县级党政一把手随时直接对话,让主要领导理解并支持其改革设想与行动举措,在具体业务上还要与省、市级编办建立良好的衔接与沟通渠道;中要能有效协调同级相关职能部门,推动各项改革举措落实到位,这既需要行政权威也需要人际沟通艺术;下则要与试点镇保持紧密联系,在既不触碰法律法规红线又不逾越政策底线的前提下,对改革试点涉及的具体细节问题见招拆招、逐一化解,这客观上要求一线操盘手具备娴熟的业务能力和随机应变的对策能力。细节决定成败,问题制约行动,细节失误、问题积累就有可能停滞改革进程。从这个意义上说,一线操盘手可谓是经济发达镇改革航船上的“影子船长”。
 
  结语:改革是刀尖上的华美舞蹈
 
  经济发达镇行政体制改革试点实践虽然只是当今中国改革长河中泛起的一朵小小浪花,但真切折射出基层改革的内在逻辑、所受的种种羁绊与执行的处处艰难。在“集中力量办大事”的体制之下,在权力部门化、利益化凸显的新时期,基层一个微小的改变都有可能被自下而上的行政层级传导放大并掀起梗阻的滔天巨浪,虽然每一个体制内的成员都认同改革,但自下而上的负责链条往往会制约改革的生成与持续。经济发达镇行政体制改革落点虽小,但也触动了干部人事管理、财政体制、资源配置等行政体制之外的敏感神经,如果没有后续的跟进与深化,改革试点也许只有点上的意义,而难以形成可复制可推广的经验。纵观历史,改革一向是刀刀见血的博弈,如何在刀尖上跳出一支华美的舞蹈,如何创造多赢的利益交集,如何形成各方利益的“最大公约数”,在全面深化改革的新时期,这不仅是体制内也是体制外每一个人都需深刻反思的问题。
 
 
  [作者简介] 刘为民,江苏省机构编制委员会办公室副处长、法学博士。