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关于行政审批制度改革的几点思考

发稿时间:2015-10-10 00:00:00  

行政审批制度改革取得了很大成效,同时也出现了一些事先没有想到的问题。如何进一步推进改革,使改革的目标如期实现?我认为要思考和处理好以下四个问题。

一、行政审批事项的取消和保留

取消或下放审批事项,这既是政治问题、管理问题,也是科学问题。该取消下放的不取消下放,不该取消下放的却取消下放了,都不具备科学性。

因此,取消什么、下放什么,首先要有科学依据,要有去留标准。依据和标准就是十八届三中全会提出的三条:第一,从落实企业自主权角度看,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批;第二,从发挥市场决定作用角度看,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批;第三,从管理效果角度看,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。

有了依据和标准,是否就能自然保证取消下放审批事项的科学性呢?当然不能,因为究竟哪些事项属于企业的自主权,哪些事项是市场机制能够调节的,哪些事项由地方管理更方便有效,需要科学认定。不应由审批主体去认定的,那样容易出现“挤牙膏”、“边脚料”、“含金量低”等问题;也不能由被审批者去认定的,因为对被审批者来说,什么都不要审批最好。

因此,尽管行政审批制度改革紧锣密鼓地进行到今天,各方都有不满意的情况:领导同志不满意,认为取消下放工作还不到位;审批主体不满意,认为再取消下放,我们这个机构就没有存在的必要了;被审批者不满意,仍然感到办事难。

要达到科学性要求,下一步就要根据权力法定原则和权力设定科学性要求,由人大牵头,政协推动,政府、社会和专家学者参与,以深入细致的调查研究为基础,提出进一步取消下放事项的清单,广泛征求意见,反复推敲完善,通过一定的法律程序后付诸实施。

二、政府职能中的审批与监管

在政府职能中,审批与监管是两个重要方面。长期以来,一些部门重视审批,忽视监管,或者用审批代替监管,致使监管工作十分薄弱,产生了严重后果。为了纠正这种偏向,“谁审批,谁监管”的要求就出台了。没有想到的是,这么一个非常实在的要求居然被推导出“不审批就不监管”。在行政审批制度改革中,一些同志提出,既然不要我们审批,我们也就不再监管。这个观点能成立吗?不能成立。从总体上看,审批与监管的关系向来存在这样三种情况:

第一,谁审批,谁监管。环评、水评、气评、能评、卫评、雷评等,经审批通过后,有没有落到实处,就需要跟踪监管。这些审批部门同时也是主管部门,因此,对这些部门来说,审批与监管,一身二任。审批之后要认真监管,以保障审批过的措施落实到位。

第二,只审批,不监管。民政部门颁发结婚许可就是如此,被许可结婚的男女是给人打工还是自己创业,是经商还是走私、炒股还是贩毒,民政部门没有监管职责。发改部门审批项目准予立项,工商行政部门颁发执照许可企业登记,基本上也不承担业务监管职责。随着改革的深入,为了克服某些弊端,我们有可能探索审批和监管的适当分离,“只审批,不监管”的情况将会更多。

第三,不审批,也监管。例如,居民购买水果刀,无需任何部门审批。但若他携带水果刀登机,机场安检人员管;用水果刀行凶,警察管……尽管机场安检人员、警察没有批准他购买水果刀。假如被许可结婚的男女走私,海关要管;贩毒则由公安管,尽管海关、公安没有参与审批他们结婚。

通过行政审批制度改革,大量审批事项被取消,但行政辖区范围内的监管责任没有取消,“谁主管,谁监管”成为行政管理的重要原则,而且监管成了行政机关最重要的职责。行政审批制度改革的目的,一方面是为社会和市场注入活力, 把自主权还给企业和个人,另一方面是为了让政府腾出手来管自己该管的事情。政府该管什么事呢?十八届三中全会讲得很清楚,就是宏观调控、市场监管、公共服务、社会建设和环境保护。恰恰在这些方面,我们严重忽视,也不太熟悉,致使环境污染、食品安全、假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题形势严峻。所以,中央三番五次强调要转换职能,就是要从专注于审批转到加强监管上来。

当然,有些审批就是为了监管,即通过审批把住入口实行监管。排放、消防、防雷、卫生以及一些特定行业的资质条件, 任何时候都是行政紧盯不放的保留项目。以往之所以设定为前置审批,就是为了防止环境污染、雷灾火灾、卫生事故。然而,这些前置审批,往往都是“纸上谈兵”,极易流于形式,申报材料是一回事,实际运行效果往往又是一回事。这就是我们的环境在“严格繁琐”的审批中不断恶化的原因之一。

有鉴于此,这类难以保证效果的前置审批可以大胆取消,一律改为日常监管。政府要做的事情:1.公布标准;2.丑话在先;3.严格验收;4.跟踪监测。比如,对排放、消防、防雷、卫生等不合标准的建成项目,一律要求整改,直到达标为止,而且项目投产之后长期跟踪监测。这样,不仅能确保原先前置审批的目的百分之百地实现,提高政府管理绩效,使企业和个人更有活力,而且使一大批“红顶中介”失去不正常的“二政府”的地位。

三、有限政府和无限政府

既然“谁审批谁监管”,“不审批也监管”,政府岂不成了什么都要监管的无限政府?回答是肯定的。

政府传统运行方式被成为“无限政府”或“万能政府”。因此,不少声音呼吁要变“无限政府”为“有限政府”,变“万能政府”为“有所为有所不为”的政府。这个观点是值得深入讨论的。

仔细分析传统的政府运行,不难发现,所谓“无限政府”,只是在权力行使上政府什么都想抓在手里审批,这就是人们所说的政府“什么都要管”,本应是“有限政府”在这方面却成了“无限政府”;而在环境治理、资源保护、市场秩序、社会和谐等方面,很多都没有管,管的有些地方也没有管好,结果留下了一大堆历史欠账,在这方面,本应成为“无限政府”的,却成了“有限政府”。

因此,在谈论行政体制改革的目标和任务时,我们不能泛泛地讨论是要“有限政府”还是无限政府”,而应该具体分析。大致上可以说,在供给方面,政府是有限政府,比如,在现阶段对困难家庭只能提供最低生活保障,对大众只能提供基本公共文化服务;在监管方面,政府是无限政府,大凡涉及环境资源、市场秩序、社会和谐、公平正义等方面的问题,政府什么时候、什么场合都要监管,担负着无限责任。严重的问题,甚至上级政府也要管。由此我们可以看出,如果环保部门说,他们只管他们参与审批的项目,没有参与审批的项目所造成的环境污染他们不管;如果卫生部门说,只管他们批准的医院,没批准却擅自成立的医疗机构不管,那将是多么可怕的事情!

四、权力清单和责任清单

行政审批制度改革的过程是权力清单制定和推行的过程。制定和推行权力清单的目的,是要限制和规范政府权力,落实“法无授权不可为”的法治精神。凡是行使的权力,都应当是清单上开列的;凡是没有开列在清单上的权力,都是不可行使的。行政审批权就是受权力清单管理的权力,权力清单上没有列明的事项,都是不需要审批的。

有权力就有责任,权力和责任是对等的。因此,有权力清单必然就有责任清单。于是,无论是学术界还是领导层,都有从权力清单推论责任清单的情况。这里,我提出一个问题,责任清单是权力清单派生的吗?

答案一部分是,一部分不是。别的不说,仅就审批权限与监管责任来说,它们就不是对等的。如前所说,有只审批不监管的,也有不审批也监管的;兼有审批权限与监管责任于一身的,只有部分政府部门;相当一部政府部门,或者只有审批权限而没有监管责任,或者只有监管责任而没有审批权限。至少在这一方面,“监管责任清单”不等于“审批权力清单”,监管责任无论从范围还是从事项上说,都要比审批权限大得多。

鉴于这种情况,我非常担心一种“履责清单思维”,就是按照“审批权力清单”去承担监管责任或服务责任:权力清单上有的,我就承担监管责任,权力清单上没有的,我就没有监管责任。推脱责任历来是一些政府部门和政府工作人员的痼疾,权力清单及其派生的“权力清单思维”有可能加剧这种推脱。

因此,不应当从权力清单去推导责任清单,而是应当从部门职责去推导责任清单。部门职责一部分表现为权力,更多的则表现为服务,表现为创造环境、提供条件、排忧解难等等。例如人力资源部和社会保障部门正在加强统筹城乡就业和社会保障政策职责,建立健全从就业到养老的服务和保障体系,加强促进就业职责,健全公共就业服务体系,建立城乡劳动者平等就业制度,促进社会就业更加充分,加强组织实施劳动监察和协调农民工工作职责,切实维护劳动者合法权益等。因此,部门的职责范围就是这个部门的责任范围,这里所遵循的法治精神就是“法定职责必须为 ”。对老百姓的很多事项,政府部门没有权力,却负有责任,如保障生命财产安全的责任、提供就业岗位的责任、“让每个人获得发展自我和奉献社会的机会,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会”(习近平语)的责任,路遇突发事件(如车祸)参与组织应对的责任(如抢救伤者)等等。

“清单思维”是必要的,但要厘清它的适用边界。第一,在动用权力减损群众利益、增加群众负担方面,运用清单思维,切实做到“法无授权不可为”;第二。在维护群众合法行为和合法利益方面,运用清单思维,保证群众“法无禁止即可为”;第三,在保障企业自主权和合法权益方面,运用清单思维,凡“负面清单”上没有的项目,企业都可以投资经营。在监管和服务方面则要强化责任思维。

(作者系:中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授)