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迟福林:简政放权要敢于触及深层矛盾

发稿时间:2015-09-23 00:00:00  

  “2015年深化简政放权,从中央到地方形成强力推动的工作机制,不仅在解决多年来未能解决的深层次问题上有某些重大进展,而且正在形成不可逆转的改革态势。与2014年有所不同,本轮简政放权改革主要不是在数量上做文章,而是在放权的‘含金量’上动真功夫,大多触及行政体制的深层次矛盾。”9月16日,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林接受中国经济导报记者专访,介绍该院受国务院委托,对2014年8月~2015年7月期间“简政放权、放管结合、优化服务”相关政策落实情况开展第三方评估的情况。
 
  “7月,我院获国务院委托评估国家重大措施落实情况,这是我院第一次参与国家第三方评估,也是社会智库第一次参与国事评估。”刚刚向李克强总理汇报评估报告的迟福林表示,政府决策部门越来越重视社会智库的作用,是政府决策的重要转型。
 
  简政放权改革成效明显
 
  “各类行政审批和非行政许可是多年来理顺政府与市场关系的‘拦路虎’。一年以来,在提前完成本届政府承诺削减1/3行政审批事项的基础上,又取消和下放了不少‘真金白银’的行政审批权。行政程序标准化、信息化普遍推进,行政效能明显提高。商事登记制度改革实质性破题,‘大众创业,万众创新’的新局面正在形成。‘三证合一’、‘一照一码’全面启动,在激发市场活力、企业活力上成效明显。”迟福林表示。
 
  中改院评估报告显示,2014年11月,国务院发布《政府核准的投资项目目录(2014年本)》,共取消、下放38项核准权限,投资核准事项中央层面减少76%。企业投资项目核准制改备案制,已取消18项属于企业经营自主权范围的前置手续;在境外投资领域,除涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目外,其他项目全部由核准改为备案管理。各级政府只保留规划选址、用地预审以及极少数重特大项目环评审批“两项半”前置审批事项,其他审批事项一律与核准并联办理。
 
  与此同时,国务院部门全面清理非行政许可审批事项,多数地方政府基本完成清理非行政许可审批。2014年8月~2015年7月,国务院分4批取消了207项国务院部门设置的职业资格许可和认定事项,职业资格许可和认定事项比改革前减少1/3。2015年内将建立职业资格目录清单管理制度,目录之外不得开展资格认定工作。
 
  一年来,以政务大厅、网上办事大厅等为重要载体,行政审批标准化、信息化在全国范围内推开,大大减少了行政部门的自由裁量权,优化了办事流程。国务院审改办会同国家标准委研究提出了《行政审批标准指引(2015版)》,为行政审批标准化在全国范围内普及创造了有利条件。今年7月,全国投资项目在线审批监管平台进入调试阶段,16个国务院部门接入,实现了在线申报、平台赋码、信息共享;今年底前,将进一步与地方“纵向贯通”。
 
  监管滞后是简政放权“最大短板”
 
  但是迟福林也坦言,要进一步深化简政放权改革,监管转型滞后是必须面对的突出矛盾。“2014年以来,国务院确立了‘放管结合’的改革思路,强调加强事中事后监管。但是,由于监管体制改革尚未破题,监管转型滞后于简政放权改革的实际进程。总的看,监管还处于相当被动的状态,并成为简政放权纵深发展的‘最大短板’”。迟福林对中国经济导报记者表示。
 
  “目前,监管体制改革尚未破题。这次股市振荡直接反映出金融监管体制改革的滞后:金融混业经营已经成为现实,但金融监管仍然是分业监管,股市振荡中部门间缺乏有效协调;不少地方把工商局、食品药品监管局、质量监督局合并为‘市场监管局’,但工作机制没有转变,‘只有物理反应没有化学反应’;‘谁审批、谁监管’在实践中往往演变成了‘不审批就不用监管’、‘要监管就要审批’。”迟福林表示。
 
  他指出,很多政府部门一说到“监管”,就习惯于“大检查、明查暗访、交叉检查、巡查、抽查”等传统方式,大数据等应用尚未普及。很多地方在省级层面,工商、国税、地税、质监等业务系统与行政审批工作平台尚未实现信息互通、资源共享,难以形成大数据的协同监管。
 
  “近年来,各地一些安全事故频发,甚至出现天津港这种严重的爆炸事故,不能不说与监管体系建设滞后直接相关。”迟福林说。
 
  此外,监管中政府唱“独角戏”、社会参与监管严重滞后,导致“监管失灵”,以及监管立法滞后,都导致监管不力。迟福林表示,目前《反垄断法》并没有把反行政垄断纳入在内;原计划近期推出的注册制改革,由于《证券法》尚未修改,这项改革不可避免地受到掣肘;《城市综合管理法》长期未出台,以行政规章为依据的城管执法越来越被动。
 
  迟福林指出,部门职能调整滞后是深化简政放权改革的制约因素。政府部门职能与简政放权存在多方面的矛盾问题,深化简政放权倒逼部门职能调整的特点突出。
 
  “政府的经济管理职能比较强,战略管理职能比较弱;行政审批职能比较强,市场监管职能比较弱;对内经济职能比较强,对外经济职能比较弱;经济职能比较强,社会职能比较弱。深化简政放权改革要与加快政府职能转变同步,否则简政放权改革向纵深推进的效果就会大打折扣。”迟福林表示。
 
  他指出,当前后置审批问题仍然比较突出,“红顶中介”依靠行政权力承揽业务和垄断服务导致企业负担增加的现象具有一定的普遍性。目前,与部门职能相关的行政审批中介服务有441项;有的部门从自身本位出发,不同意把某些中介取消或转为技术性服务。“这反映出,如果部门职能转变不到位,中介清理很难有大的突破。”迟福林表示。
 
  “同时,一些部门对简政放权后要做什么并不是很清晰。在政府职能定位仍然有些方面不合理的情况下出台权责清单,有可能把不合理的权力列入到权力清单中,而把缺位的责任遗失在责任清单外。”迟福林表示,纵深推进简政放权,首先要求各级政府及政府部门明确自己“该干什么”,并向社会公开,“不该干”的事项一律取消。
 
  迟福林表示,在调研中看到,纵深推进简政放权改革面临的主要掣肘是行政权力结构不合理,部门间职能交叉、权责不清的问题仍然存在。
 
  “例如,教育部门下放了教师资格评审权,但地方上的人事劳动部门又把这项权力收回来;在学校管理上,职业技术学院归教育部门管,技工学校归人社部门管;在职业资格管理上,民政、人社部门都有社会工作师资格证。无论是消费市场监管、垄断行业监管还是金融监管,都面临着多个部门各管一段、行政资源难以有效整合的问题。”迟福林表示,目前政府权力运行机制不合理,行政范围内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的格局尚未形成。
 
  “从调研的情况看,深化简政放权改革‘自上而下’的特点突出,中央层面的改革举措倒逼地方改革行动。由于中央地方事权调整与深化简政放权改革不同步,地方层面改革难以深入推进。”迟福林表示,目前法律、行政法规、国务院决定指定地方实施的行政许可事项清单还有863项,其他形式指定地方实施的具有许可性质的事项清单还有187项。这些事项地方无权调整,只能在行政效率、办事流程上做一些优化,由此限制了地方简政放权的空间。
 
  此外,中央向地方放权的进程和财力调整的进程不同步;机构编制调整与简政放权改革不配套,并且随着上级政府和部门下放事项的增多,基层政府普遍存在人手不够、能力建设难以适应等问题;中央统筹安排与地方改革试点存在矛盾。
 
  迟福林举例,深圳前海在2014年6月制定出台的负面清单只有59条,比上海更为精简,但在“四个自贸区共用一张清单”的规定下,前海只能采用全国统一清单。
 
  8个“药方”突破改革症结
 
  “简政放权改革已不简单是一个政府放权和‘瘦身’的阶段,而是进入到以攻克四大矛盾为重点、以调整优化行政权力结构为关键、以完善政府治理为目标的新阶段。”迟福林表示,中改院评估组给出了8条建议,条条直指改革症结所在——
 
  第一,明确“打通最后一公里”的具体目标,建议全面实施企业自主登记制度;适时取消企业一般投资项目备案制;尽可能少用或不用产业政策干预企业投资行为。
 
  第二,把加快监管转型作为简政放权改革的重点,建议对现有市场监管体制进行总体设计;以专业化、技术化、标准化为重点创新监管方式;调动包括社会公众、媒体、法律等多方面的力量加强市场监管;适时调整市场监管机构。
 
  第三,实现职能定位调整优化与规范部门权责清单有机结合,建议调整优化部门职能定位;调整优化部门内设机构;按照新的部门职能定位规范部门权责清单。
 
  第四,调整优化行政权力结构与规范部门权责清单有机结合,建议调整综合性部门和专业部门之间的关系;调整专业部门之间的关系;实现决策权、执行权、监督权既相互独立又相互制约。
 
  第五,在全国范围内推广普及行政审批标准化、信息化,建议以行政审批标准化、信息化规范约束政府行为;抓紧出台全国行政审批标准化、信息化的改革方案;建立全国统一的社会信用体系。
 
  第六,加快清理“红顶中介”,推行“一业多会”,建议摸清“红顶中介”的家底;自上而下清理与行政审批相关的中介服务事项;推行“一业多会”。
 
  第七,建立中央与地方公共职责分工体制,建议“放权”与“放钱”同步推进;按照中央、省、市(县)三级政府的框架梳理各级政府权责清单;规范条条与块块之间的关系;赋予地方改革试点权。
 
  第八,加快简政放权改革的相关立法、修法,建议以加快法律法规“立改废释”引领简政放权改革向纵深发展,推动政府职能法定化;推动行政程序法定化;推进机构编制法治化。