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公务员职位分类管理改革探究:基于深圳试点

发稿时间:2015-07-24 00:00:00  

  [关键词]  职位分类;分类管理;公务员;深圳试点
 
  [中图分类号] D63                          [文献标识码] A
 
  十八届三中全会《决定》明确“深化公务员分类改革、推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。”公务员职位分类管理成为关注的焦点。其实公务员职位分类管理是一个老问题,早在2005年出台的《公务员法》中就明确规定:“实行公务员职位分类管理”。但《公务员法》颁布已10年,公务员分类管理工作仍止步不前。配套的两个办法《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》预计2011年出台,至今仍未出台。现行的公务员制度,使得全国717.1万公务员挤一条“当官”通道,无论对哪一类公务员都实行同一套管理制度。公务员职位分类管理改革如此艰难,瓶颈到底在哪?本文选取全国公务员分类改革首个试点城市深圳市为个案研究对象,深度剖析深圳改革过程中遇到的问题、困惑及原因,为全国全面实施分类改革提出政策建议。
 
  一、深圳公务员职位分类管理改革的经验
 
  深圳的公务员职位分类改革可追溯到1990年,1989年3月人事部印发《中央国家行政机关国家公务员制度试点总体方案》,同年4月中旬,将试点单位确定为国家统计局、国家税务局、国家环保局、国家建材局、海关总署、审计署等六个部门,1990年又增加哈尔滨市和深圳市。试点结合机构改革首先从职位分类开始,初步确定把我国公务员职位划分为2大职门、33个职组、138个职系。[1]以美国职位分类为蓝本的这套职位分类办法工作量太大、分得过细,非常繁琐,加上1989年的政治风波,职位分类工作在全国停滞。时隔13年,2003年,深圳市在公安系统重启分类改革,主要针对当时公安人事管理中存在职位设置不合理、民警晋升通道受阻,工资待遇偏低,基层压职压级等突出问题。深圳公安人员占深圳公务员总数的50%,全市4万公务员有2万是公安人员。经过三年研究谋划,2006年8月1日,深圳市出台了《深圳市公安系统职位分类方案(试行)》、《深圳市公安系统公务员专业化试点改革警察职务与级别确定办法》等6个配套文件,将警察划分为警察、警员、警务技术三个职组,试行了分类管理。2008年8月,国家公务员局批复同意深圳开展公务员分类管理改革试点工作,2010年2月,深圳全面启动公务员分类管理。2015年3月26日,深圳市政府发布新修订的《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》和《深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法》,在全面总结分类管理改革实践经验的基础上进一步强化了职位管理导向和专业能力建设,对相关制度作了补充完善。截至目前,基本建立了公务员职位分类管理制度框架。深圳成为重启分类改革全国最早、目前分类改革最有进展的地方。主要有如下一些经验:
 
  1.划分三大类别,逐步细分职组职系
 
  深圳市将行政机关职位划分为综合管理、行政执法、专业技术三大类。从原先公务员综合管理中,逐步划分出行政执法和专业技术两类职位。行政执法类公务员,是指在各级行政机关中,主要履行行政许可、处罚、强制、征收、检查等执法职责的非领导职务公务员。笔者在调研中了解到,深圳市近4万公务员超过60%划在了行政执法类。而专业技术类定位在高端,是指行政机关中从事专业技术工作,履行专业技术职责,为机关实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的非领导职务公务员。深圳确定了公务员中公安系统的刑侦技术、行动技术(包括网监)两个职系和气象系统的气象预警预报和气象信息网络两个职系为专业技术职位,总人数约800人。
 
  深圳划出行政执法类和专业技术类相对独立的职位类别后,又根据业务特点划分职组,更进一步按工作性质和管理需要相应再划分职系。例如警察职类下划分为警官职组、警员职组和警务技术职组,又将警员职组具体细分为侦查、治安、交通、消防、监所和综合管理等6个职系,将警务技术职组划分为刑事技术和行动技术2个职系。在行政执法类职位中建立了卫生监督职组及相应职系。改革前,所有公务员都按综合管理单一通道晋升,改革后,变为综合管理、行政执法、专业技术三个通道。同时,每条通道下再分职组、职系,不同类别公务员分途发展。
 
  2.设置多样化职务序列,拉长职级链条
 
  在职位分类的基础上,深圳市针对行政执法类和专业技术类职位的特点,建立了独立于综合管理类的行政执法类职务序列和专业技术类职务序列。行政执法类职务序列从高到低分为一至七级执法员;专业技术类职务序列由高至低设主任、主管、助理等职务并划分若干职级,其职务晋升与专业技术条件挂钩。
 
  在多样化的职务序列基础上,通过纵向上拉长职级,规划专业发展台阶。以公安系统为例,深圳将警员职组的职级增加至12个,由高至低依次为:一、二级高级警长;一至四级警长;一至四级警员、初级警员和见习警员。专业技术类的警务技术职组设10个职级,由高至低依次为一级技术警察至十级技术警察。
 
  笔者在调研中了解到:一个大学本科毕业生22岁考上七级执法员,如表现优秀,最快42岁就可晋升到二级执法员,工资水平相当于副调研员,哪怕在基层待着,只要专注一线执法,几乎一辈子有奔头。①深圳一、二级执法员实行职数管理,三级执法员以下职务不受机构规格限制,不再设职数限制。深圳通过拉长职级,职级与待遇挂钩,让公务员专心一条职业通道,促公务员队伍向专业化方向发展。
 
  3.建立薪级工资制度,与职级挂钩
 
  为了让分类管理落地,配套建立了薪级工资制度。深圳改革执行者认为:“如果工资不改革,行政执法类、专业技术类仍与综合类同一套工资制度,分类管理很难有实质作用”。②深圳专门设计了薪级工资制度,行政执法类和专业技术类总共有68个薪级,并与各职级形成对应关系,每个职级对应若干薪级,每一薪级确定一个工资标准。例如行政执法类七级执法员对应6-9薪级,同样是七级执法员最低6薪级每月拿7800元,最高9薪级每月可拿8280元。同一职级薪级的变化根据个人工作年限积累和现实表现情况及年度考核,每年年度考核称职以上等次可以在职级范围内晋升一个薪级。深圳的薪级工资制度避免了综合类公务员只有职务晋升工资待遇才明显提高的困境,解决了改革前靠提高机构规格、增设机构和领导职数解决公务员职务晋升以提高待遇问题。
 
  4.分类进行针对性管理,提高管理科学性
 
  分类是基础,并不是目的。深圳根据各类别的职位特点,探索了分类招考、分类考核、分类培训、分类奖惩等科学化管理制度。一是分类招考。针对行政执法类公务员不再考《申论》,取而代之考执法相关的知识;针对专业技术类进行《专业素质测试》,比如气象专业技术进行《气象专业素质测试》。二是分级分类考核。根据不同类别实施考核,重点考核“能”和“绩”。三是分类晋升。行政执法类公务员晋升前需开展执法业务水平测试,专业技术类公务员晋升前需开展专业能力评估。四是分类培训。根据各职类对公务员能力素质的要求,分类培训。
 
  深圳通过不同类别实行差异化招考、考核、晋升、培训等精细化管理,改变了“千人一卷”、“考核一把尺”的大一统管理模式,加强了公务员的专业化建设。公务员管理更加符合工作实际,更加有针对性,从经验管理向科学管理转变,更加利于专才专用,同工同酬。
 
  二、深圳公务员职位分类管理改革存在的问题
 
  深圳市作为全国第一个分类改革试点城市,国内无可借鉴同行,出台系列改革实施方案和相关配套文件,已是能力范围内前期充分准备。但改革实施中,仍存在一些问题。
 
  1.归类较粗,划分标准宽泛
 
  深圳行政执法类划分标准宽泛,确定规划国土、交通、市场监管、监狱劳教等十余个部门中的建制执法单位为行政执法类试点单位,将执法、稽查综合类公务员之外的非领导职务公务员成建制划在行政执法类,划入行政执法类的并不全是纯执行性和现场强制性的职位。笔者在调研中了解到,深圳市场监管改革时,原计划将事实执法的职位划出来,但是被改革部门不认同,认为人员管理上很复杂且不利于交流。最终为了保护被改革部门改革动力,退而求其次成建制划转。深圳成建制划转,分类较粗,这将为分类后科学管理留下难题。
 
  2.分类管理制度不够精细,分类管理效果有限
 
  改革实施中,分类招考、分类培训、分类考核等专业化、精细化程度远远不够,导致分类管理效果有限。笔者在调研中了解到,基层执法类公务员职级晋升“齐步走”的问题渐显,由于三级执法员以下不设职数限制,职数放开后,任职时间到点就提级,考核未基于职位说明书,考核粗放且流于形式。晋升激励变成“大锅饭”,竞争性晋升变普惠性晋升,激励作用削减。
 
  深圳行政执法类和专业技术类管理不再与综合管理类公务员非领导职务相对应,跳出了原有综合管理类的管理框架,但是相关制度配套未跟上。例如深圳公安系统的警务技术职系虽然划分出来了,但是晋升、待遇等政策不明朗,被改革者不愿事实入轨;警员职组划分为侦查、治安等6个职系,由于资格认定没有明确,目前只是贴上了标签,改革停留在纸面上。
 
  3.限制跨类交流受质疑,科学理性受制于干部人事制度
 
  深圳改革设计旨在让不同职类、职组之间相对封闭和独立,以确保公务员能够在一个序列里积累经验和年资,从而提升公务员队伍的专业性和稳定性。深圳不鼓励跨类别转换的制度设计在改革实施中饱受质疑,不被理解。深圳规定行政执法类公务员转任本市综合管理类非领导职务的,七级执法员以上职级的确定为科员,任职时间重新计算。
 
  与此同时,干部人事制度对公务员分类管理形成了干扰,比如跨类交流是我国干部人事制度的特点,我国干部交流中品位制观念渗透在用人各个环节,基于职位的科学理性价值被打折扣。被改革者认为,限制不同类别交流受制于中国特色干部人事制度长期积累的多岗位轮换形成的“通才”培养惯性。
 
  三、深圳公务员职位分类管理改革的启示
 
  深圳分类改革以职位分类为主,融合品位分类的合理因素符合我国公务员管理实际,也符合世界各国公务员改革将两种分类优势互补结合的改革趋势。[2]结合深圳改革经验和存在问题,全国全面实施分类管理需解决好三个问题:职位如何设置?怎么实现人员入轨?跨类怎么交流?
 
  1.以科学适度为原则,科学设置职位和划分类别
 
  从理论上,职位分类管理在横向上细分为职类、职组、职系和职位,在纵向上分为职级和职等。横向上通过专业化细分拓宽不同职系的晋升通道,纵向上合理设定职级引导职业发展台阶,尽可能地对各个职位的工作提出质和量的要求,做到以事定职,以职定人。深圳职位类别划分过粗且分类不清的问题,我们建议职类、职级划分要遵循科学适度的原则。基于中国实际,全面实施职位分类制度,建议结合机构改革,精细化、法定化“三定规定”,在科学的“三定规定”的基础上设置职位。职位设置依据科学调整后的机构职能、内设机构及人员编制数额。
 
  由于《公务员法》对分类管理只是原则表述,对如何进行分类改革没有细化规定,因此建议国家公务员主管部门制定分类改革实施方案,在实施方案里明确改革目标、分类原则、类别标准、重点任务、实施范围等。
 
  2.建立独立的、符合类别特点的管理制度,保障人员实质入轨
 
  深圳分类管理改革部分公务员迟迟未能入轨,根源是新类别分类后管理制度不完善。健全符合类别特点的制度是保障分类改革顺利推行的关键。主要包括录用、考核、奖惩、晋升、交流、培训、工资薪酬、保险和福利等系列制度。调研中,被改革部门反复强调专业技术类、行政执法类与综合管理类不对应形成类别平衡问题,实质是这两个新类别的管理制度体系建设欠账太多。
 
  全国全面实施分类管理改革,建议首要任务是建立不同职务序列独立的薪酬体系。二是尽快出台《专业技术类公务员管理暂行办法》、《行政执法类公务员管理暂行办法》,为分类后管理提供政策保障。三是指导地方抓紧落实制定职位说明书这项基础工作,每个职位明确担任该职所具备的资格和条件,尤其是专业技术类明确专业资格认定和专业技术能力评定。四是完善分类后相关管理制度。重点任务是建立基于岗位职责的录用、平时考核及年终考核制度;完善基于考核、专业程度和能力的职级晋升;围绕履职履责关键能力的分类分层胜任培训。
 
  3.跨类交流重在公平,设定跨类的统一标尺
 
  公务员分类管理后,跨类交流尤其是跨类晋升成为公务员关注的问题。我们建议跨类交流,原则上低层封闭鼓励专注单一职类发展,中、高层逐步开放。是否适合交流到其他类别,需通过职位资格条件明确,并进行能力测评。
 
  设计跨类交流的条件重在公平,不同类别的统一标尺是关键。深圳将薪级作为跨类的标尺有其合理性,但需加强同业工资调查,增加科学性,保障公平。笔者认为长远来看,在全国全面实施分类改革应发挥级别在跨类交流中的作用。级别作为统一标尺更适合对不同类别职务进行平衡比较。级别是品位和职位因素统一。[3]我国公务员级别共设27级,分类管理主管部门需明确不同序列公务员横向交流中级别对应问题。
 
  公务员职位分类改革是一个系统工程,需要分步进行。一是全国全面实施分类改革行政执法类是重点。根据行政执法类纯执行性和现场强制性这一职位类别标准,税务、工商、质检、海关这四大系统行政执法类岗位均过半,而且分布在市、县两级处、科规格的基层机构。建议全面实施分类改革以这四大系统全面铺开,主要任务是健全行政执法类公务员队伍,实现科学化管理。二是在公安、安全、监狱、戒毒、疾控等部门进行专业技术类公务员试点,下放人事权力,调动这些系统针对单纯从事专业技术的公务员的分类管理改革创新,主要任务是构建新的职务职级序列,紧密结合行业系统特点确保人员入轨。
 
  实施分类改革中,一是与行政体制改革相结合。本届政府以转变政府职能为核心,权责清单,职责法定化为科学设置职位打好基础。二是与财政体制改革相结合,基于分类的单独薪酬制度必定涉及财政支出。地方公务员由地方财政负担,能否负担改革的成本事关改革成败。三是与干部人事制度改革相结合。高级公务员交流保留品位分类制度的优点,提高职位分类制度的灵活性和本土适应性。加快干部人事制度深化改革适应现代人力资源管理科学化、专业化价值取向。(国家行政学院公共管理教研部顾平安教授、张弦博士对本文亦有贡献,特此鸣谢。)
 
  参考文献
 
  [1]侯建良著 .公务员制度发展纪实[M].中国人事出版社, 2007,90-91.
 
  [2]吴云华主编 .国外及我国港台地区公务员职位分类研究[M].中国人事出版社,2014,1,61.
 
  [3]宋世明等. 关于中国公务员职位分类的研究报告[J]. 北京电子科技学院学报,2004(1).
 
  责任编辑:刘翠霞
 
  [基金项目] 国家行政学院2014年度院级招标课题《全面深化改革背景下社会治理创新研究》;2013年度国家社科基金青年项目《创建我国高级专业技术类公务员制度研究》(项目编号:13CZZ045)。
 
  [作者简介] 易丽丽,国家行政学院公共管理教研部副教授、管理学博士。
 
  ①深圳人社局座谈记录,编号201408291030。
 
  ②深圳公安局座谈记录,编号201408291500。