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协商决策:中国决策体制变革新维度

发稿时间:2014-07-22 00:00:00  

针对当代中国决策体制存在的弊端,万里在1986年提出决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题。党的十三大推动了中国决策科学的研究。随后,多数学人注意到了中国决策体制沿着民主化、科学化路径变革的情况。但决策体制变迁还有其他一些重要变化没有引起学界的注意,其中包括决策协商化。至今还没有人对协商决策的重要价值、协商决策的中国实践、当代中国协商决策的路径和平台等重大问题进行探讨。本文尝试就此进行分析。

一、协商决策的重要价值

商务印书馆2011年发行的第5版《现代汉语词典》关于协商的定义是“共同商量以便取得一致意见”。协商对应的英文单词是deliberate,意为商讨、辩论。由此不难看出协商决策是指通过商量的方式决定策略的过程。从这一意义上看,协商决策是对独断式决策的超越,奉行的是利益主体者的商议式决策。实行协商决策对于推动决策民主化、科学化,提高决策的科学性具有重要意义,有重要的实践价值和学术意义。

协商决策是决策民主化的重要表现。决策民主化是改革开放以来中国决策体制变革的重要方向。从一定意义上说,协商决策属于民主决策的重要范畴。协商决策是民主决策的重要表现,反映了民主决策的本质。协商决策能够反映多数利益攸关者的关切,有利于提高决策的合法性和决策的贯彻落实。

协商决策是决策科学化的重要环节。决策科学化也是改革开放以来中国决策体制变革的重要维度。决策科学化与协商决策虽然不属于一个范畴,前者注重数理统计、数据分析等科技手段的运用,后者则注重参与人之间的商议和辩论,但是决策者根据科学数据进行决策的过程,依然需要商量、讨论甚至辩论。即使是科学论证的过程也少不了研究人员协商论争的环节。从这个意义上讲,推行协商决策有利于科学决策,也可视作科学决策链条中必不可少的环节。

协商决策是中国决策变革的重要取向。中国决策体制变革正在沿着民主化、科学化和制度化的轨道继续前行。这是中国决策体制变革的大方向。在前进的过程中,同样不能忽略协商环节的存在,甚至要提到方向性的高度来看待协商决策。在当今文化多元态势明显、社会矛盾层出不穷、国际局势并不太平的状态下,协商决策日益凸显出巨大的实践价值。

二、协商决策在中国的实践

中国既具有重要的协商文化传统,也有过协商决策的实践,历史和实践证明,协商决策能够带来和平稳定胜利,独断决策会带来内乱挫折失败。这是当下协商决策能够在中国落地的文化土壤、心理基础和实践基础。

20世纪中国协商政治的初步实践体现了协商决策的巨大力量。尽管当时的中国还不存在完全意义上的协商政治,但已经有具备部分协商政治特点的协商政治实践。20世纪初,中国曾经搭建起众议院、参议院的政治架构,提供了协商政治的平台和场所。20世纪20年代,中国两大政党即国民党和共产党实现了政治合作,推动了革命高潮的到来,推翻了部分军阀统治。30、40年代,中国共产党在根据地实行“三三制”政权尝试,其实质是建立一个包容性更强、代表性更广泛的民主协商的政权。中共取得全国政权筹建新中国时,借助民主协商完成了建国大业,成就了中国协商政治实践的一段佳话。随后建立的政治协商制度,也可视为协商政治的一部分。新中国成立后,中国协商政治的实践得到进一步发展,建立起人民代表大会制度、民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。改革开放以来,中国共产党积极发展协商民主,保证了改革开放决策的顺利实施,也保证了改革开放的成果由人民共享。

而近代以来的中国历史则表明,背离协商的独断决策会带来惨重后果。20世纪初,袁世凯拥兵自重,孙中山不得已把民国总统位置让给他。皇权思想极重的袁世凯逐步把刚搭建的协商决策框架打碎,试图建立新的王朝政治,结果受到全国人的唾弃,中国陷入军阀混战局面。1924年开始的国共第一次合作由于国民党单方面背信弃义而宣告失败。1936年开始的国共第二次合作在取得抗战胜利后,国民党妄想消灭共产党,独享抗战胜利果实,国共内战爆发。建国后,领导人的独断决策使中国经历了“大跃进”、“文化大革命”的灾难。近年来,不少群体性事件的发生就和决策者没有与群众充分协商有关,决策者该解释的时候没有解释,该商议时未和群众商议,导致矛盾激化。

当然,协商在西方国家也有实践,从古希腊的平民大会到今天的国会,都表明了协商的力量。只不过西方的协商决策参与人群范围日益变窄,现在已沦为精英俱乐部里有钱人的游戏。相比而言,中国决策协商的范围广、界别多和层次性强,但同时也还有很多需要继续完善的地方。

三、当代中国协商决策的路径与平台

新中国成立以来,中国共产党在推进决策民主化、科学化、协商化方面,付出巨大努力,至今协商决策的路径已经明确,协商决策的平台已经搭好,协商决策的制度已经形成。协商决策的主要路径是党际协商、党群协商、党内协商;主要平台是政治协商会议、人民代表大会和党的代表大会;制度支撑是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度、党的代表大会制度。

一是党际协商。党际协商主要是指执政党中国共产党和参政党八个民主党派之间的协商。20世纪50年代,有的民主党派自己提出解散的请求,中国共产党表示不同意。毛泽东在1956年4月指出:“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。”(《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年版,第34页)1995年中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过了《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,明确提出:政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就政策执行过程中的重要问题进行协商。2005年中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2006年年初,中共中央又颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,两个意见都更为明确地提出“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则”。这表明包含协商决策的协商政治已基本制度化。党际协商决策的方式主要包括书面建议和会议协商两种。从协商决策角度看,中国共产党与各民主党协商的范围主要是:国家大政方针的制定、重大问题的决策,以及重要的人事安排。从1990年至2006年年底,中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次,其中中共中央总书记主持召开74次。党际协商决策对于提升决策的科学性具有重要意义。正如邓小平所说,“共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样,反映问题更多,处理的问题会更全面,对下决心会更有利,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正”。每年政协会都形成大量议案,提交给有关部门供决策参考。当然,也需要指出,党际协商过程是中国共产党和民主党派平等讨论的过程,这种协商决策既不否认中共的执政地位和决策主导地位,又有利于决策的科学性和合法性。此外,还需要指出的是,政协会议里面的共青团等八个人民团体、中国五十六个民族和五大宗教团体的代表人物,港澳特邀人士和台湾同胞、其他各个界别的代表人士则属于党群协商范围,与党际协商不同。

二是党群协商。党群协商是指中国共产党通过人民代表大会等形式与群众之间的协商。为保障人民当家做主权利,中国共产党创建了人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度拥有立法、监督、决定重大事项等权力,自创建后逐步健全完善,已经成为人民代表发表意见、协商决策的重要平台。就全国人民代表大会而言,大会代表来自各地区、各民族、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有广泛代表性。党群协商的途径还包括调查研究。中国共产党一贯高度重视到群众中间做调查研究,毛泽东提出了“没有调查就没有发言权”的论断,江泽民进一步提出了“没有调查就没有决策权”的主张。调查研究的过程实际上是了解情况的过程,也是协商的过程。在调查研究中发现的决策信息可以为科学决策提供支撑。进入信息化社会后,信息网络平台即互联网为公民参与决策提供了便利条件。目前,不少党政部门的政策出台前,都会在网络上公布,征求网民意见,甚至会在决策过程中进行官民互动。从这个意义上说,互联网实际上也可以视作是协商决策的重要平台,是党群协商的新方式。近年来,民主恳谈会、居民评议会等基层党群协商的新载体也已出现。党的十八大报告还明确指出:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”这表明发展基层党群协商是今后基层工作的着力点之一。

三是党内协商。如果说党内民主是党的生命,那么党内协商就是维护党的健康发展的重要基础。提升党的决策的科学化水平,很大程度上要靠发展党内民主,更离不开党内协商。党内协商的平台主要有党的代表大会、党委会、常委会以及全委会等。就党的代表大会而言,党代表的知情权、决策权应该受到重视。党代表不能仅仅是研究大会报告,还应该提出修改意见,或者提供更多的优质决策信息。在党委会、常委会以及全委会上,应充分发挥每位与会者的作用,实现重大决策集体协商决定。1980年3月,中共中央通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确提出,集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会,都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事,重大工作任务的部署,干部的重要任免、调动和处理,群众利益方面的重要问题,以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题,应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定,而不得由个人专断。并且,“在党委会内,决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系,书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见,不允许搞‘一言堂’、家长制”。这实际上明确提出了协商决策的原则。当然,党内协商还包括决策前的酝酿、征求意见、决策过程中的集体讨论等。目前看,党内协商决策正在逐步向制度化迈进。

当下,加强协商决策制度建设,确保协商决策顺利进行是需要努力的方向。对此,党的十八大报告对健全人民代表大会、党的代表大会、协商民主制度进行了部署。针对人民代表大会这个党群协商平台,十八大强调要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。针对党的代表大会这个党内协商平台,强调健全党内民主制度体系,“保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度,开展批评和自我批评,营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。完善党的代表大会制度,提高工人、农民代表比例,落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点,实行党代会代表提案制”,为健全党内协商制度建设指明了方向。党的十八大报告还就协商制度进行了专门论述,明确提出了社会主义协商民主制度概念,并对健全社会主义协商民主制度进行了规划和部署,即“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”。党的十八大报告还指出,“把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商”。这不仅从协商政治的高度对健全协商制度做出部署,还为协商决策制度的建立健全指明了方向。

(作者:中共中央编译局博士后,中共中央党校党史教研部副教授)