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深化行政体制改革中的社会心态问题

发稿时间:2014-07-16 00:00:00  

  摘要: 深化行政体制改革与社会转型时期社会心态的驱动是紧密联系在一起的,反映了历次政府机构改革不尽如人意之处及人们改变现状的期待,体现着官民在改革实际利益问题上的博弈和互动,既要充分考量社会公众在变革中的社会情感,壮士断腕地推进政府自身革命,又要理性对待公众情绪,以群众满意基础上官民利益共享作为检验标准,凝聚共识,走向成功。
 
  关键词: 行政体制改革; 社会心态; 群众满意; 官民利益共享; 理性对待
 
  改革开放以来的中国历次行政体制改革都是事关群众切身利益的问题倒逼的结果,这些问题体现着官民在改革中的利益博弈,并通过社会心态表现出来,进而影响着政府改革进程。社会心态所反映的问题其实就是下一步深化改革亟待解决的问题,也是改革进入深水区后破题的突破口,决策系统必须科学分析和理性对待。
 
  一、改革纵深阶段社会心态对深化行政体制改革的驱动
 
  行政体制改革是政府政策与社会心态交互作用的反映,宗旨就是政府顺应社情民意,不断优化政府机构设置,转变政府职能,更好地满足群众需要。行政体制改革中的社会心态反映的问题都是社会公众希望新一轮行政体制改革要解决的问题,实质是他们的切身利益问题。社会心态是指社会成员在现有价值观和能力基础上,在社会结构发生变化时的心理适应能力和反应能力。改革作为一种社会实践活动,反映到公众心里必然形成一定的社会心理效应,促进或阻碍着改革政策的制定和实施。公众是改革政策实践的主要对象和执行者,其心态不仅反映他们对改革政策能否满足自身需要的基本认知、评价和满意程度,也在很大程度上反映着他们对具体改革措施的接受和支持程度,这就意味着致力于推动社会转型的改革政策必须以公众利益为前提。行政体制改革中的社会心态问题主要涉及政府工作人员及其服务对象,具体情况又比较复杂,如政府工作人员及其亲属彼此之间在改革中利益损益程度不同,对改革的心态也不一样。同样,作为政府服务对象的社会公众也会依据自身利益对改革持有不同的心态。而且双方这种心态会随着改革进程中自身利益损益程度而不断变化和转换,一旦利益分化严重,甚至获利集团内部出现明显的利益分化,那些不愿放弃既得利益的人就有可能站到改革的对立面,成为改革的阻力。如果社会上绝大多数人都成为利益受损者,都有被剥夺感,就意味改革彻底失败。所以,行政体制改革不是政府本身的事情,单纯依靠政府也很难推进,需要借助社会力量的推动。
 
  行政体制改革与社会心态的驱动是交织在一起的。长期以来,中国的改革掣肘于政府自身利益,尤其是部门利益纠葛,使得全局性的经济体制改革逡巡不前,原因就在于行政体制改革严重滞后于经济发展和社会公众需要。尽管经过多轮机构改革,但根本性问题并没有很好解决,群众需要得不到满足,对政府颇多怨言。2008 年的大部制改革虽然也强调了职能转变,精简了部分政府机构,但由于没有很好地厘清政府权力界限和抓住政府权力运用的根本,反而导致政府权力越来越高度集中,垄断了社会上几乎所有资源,向旧体制全面复归的倾向越来越明显,官员腐败和危害群众利益的情况越来越严重,政府及其官员面临前所未有的形象危机,加大政府改革力度的呼声不断高涨。中央为此专门派出调查组,了解和分析上一轮大部制改革存在的问题,结论是各个部门关系确实没有理顺,不仅增添了改革的阻力,而且广受社会舆论的批评质疑[1]。2013 年的新一轮大部制改革“是涉及诸多因素,引发多方变革,需要社会多方面呼应和配合的重大改革工程”[2]。它将职能相同或相近的机构整合归并,减少了部门机构数量,无论是在食品药品和海上执法领域,还是大交通体系构建,以及计生委和卫生部合并、新闻出版总署和广电总局合并等政府职能重构方面,职能交叉、多头管理的不良状况得到一定克服。十八届三中全会再提政府职能转变,把继续实施大部制改革纳入国家治理体系和政府治理能力现代化理念下,同市场在资源配置中的决定性作用结合起来,以放权给市场和社会为主要突破口,出台金融、土地、教育、医疗、司法等一系列去行政化举措,赋予行政体制改革新的内涵,实际上点明了下一步行政体制改革的方向,受到舆论好评,由此也证明了“只有政府和社会力量充分互动,才有可能推动大部制改革平稳深化”[3],群众关心的住房、就医、食品药品安全等问题才能从源头上得到有效治理。“敢不敢动真格的,从政府的监管源头上进行整合,抑制部门利益,构建无缝隙的监管体系,提供一个合理的监管框架,是对改革本身的很大考验。”[4]深化行政体制改革与人们需要的变化是互动的,一方面改革提升了人们的欲望和需要; 另一方面政府满足人们需要的能力与人们的期望还有很大距离,很容易导致一些人心理失衡,抱怨和谩骂等负面情绪就会出现并不断扩散。这种焦虑心态表达的其实是对改革未来预期不确定性的忧虑,也验证了打破既得利益藩篱,加速政府自身革命的紧迫性。
 
  新一轮行政体制改革体现了政府对民意的尊重和攻坚克难的决心。改革进入深水区后,社会矛盾凸显,加大改革力度的呼声越来越高,也产生了各种各样的看法,包括对于改革的极端心态。2012 年2月23 日的《人民日报》为此发表文章《宁要不完美的改革不要不改革的危机》,指出改革不可避免地会伴随着“不同声音”,各项改革总是在争议中前行: 既得利益者会用优势话语权阻碍改革,媒体公众会带着挑剔目光审视改革,一些人甚至还会以乌托邦思维苛求改革。改革者要推进改革,宁要微词,不要危机; 宁要“不完美”的改革,不要不改革的危机。既要听取民意,又要不为流言所动。2012 年4 月22日新华社发文,提出以利益关系调整撬动利益格局变动,用体制机制创新促进公平正义,是消除“成长的烦恼”的有效方法。2013 年3 月28 日,国务院发布实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知,布置5 年内72 项任务,称要加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,以实实在在的改革成效取信于民。其实质就是要使老百姓最关心领域里的机构的调整能更科学,更有利于满足群众需要。政府唯有“把该管的管好,把该放的权力放掉”,方能激发市场和社会主体活力和创新动力,使改革红利惠及人民群众[5]。
 
  二、深化行政体制改革必须考量社会舆论折射出的公众实际需要和情感
 
  社会心态在社会变革中的现实表现就是公众在变革中基于实际需要的社会情感。态度植根于情感,情感又通过情绪表现出来,情绪对社会现实的反映最敏感也最直接。早在十八大召开前,社会上就充斥着多种关于新一轮大部制改革的传言和设想,舆论对于即将推出的《国务院机构改革和职能转变方案( 草案) 》有不小的预期。但就在十八届二中全会召开的第一天,2013 年2 月26 日的《环球时报》发表社评《机构改革不必强求舆论的满堂彩》给舆论的“猜想力”降温,指出按照一些人的期待,机构调整的幅度越大越像改革,“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的机构改革原则未必能让他们兴奋起来,今后的多数改革会让舆论感觉“不过瘾”。十八大报告提出“稳步推进大部门制改革”的总体原则后,讨论更加热烈,“大能源”、“大文化”、“大金融”模式广为流传和期许。据国家公务员局公布的数字显示,从2008 年至2012 年底的四年间全国公务员数量增长近50 万人,达到708. 9 万,说明大家虽然都对公权力滥用不满,但又挤破脑袋想当公务员。这也从另一侧面印证着人们对以往政府机构改革没能打破权力垄断格局的失望和无奈,以及对如何深化行政体制改革的不同看法和急迫心情,表现在对新方案的态度上: 一是拥护和期盼; 二是认为新方案受制于国情只能渐进,不宜冒进; 三是认为新方案过于保守,主张一步到位; 四是怀疑、不屑、抵触。这些心态又进一步发展成对十八届三中全会的新期待和促动,公众希望新一轮改革能媲美十一届三中全会,开启新的历史起点上全面深化改革的大幕。期待改革的主要领域涉及行政管理、金融体制、财税体制、资源价格、土地制度、户籍制度、收入分配、教育、医疗、住房、社会保障、反腐、司法公正等等,这些问题都附着在不合理的权力高度集中的行政管理体制上,造成严重的社会不公和社会心理失衡,说明政府自身革命任重道远。十八届三中全会及时提出经济体制改革的核心问题是正确处理好政府和市场的关系,确认了市场在资源配置中起决定性作用,用治理取代管理,在此基础上优化政府机构设置,进一步简政放权。新的理念意味新的行政体制改革路径和未来新的政府体制模式,它伴随着中央转变作风和“八项规定”出台以及行政审批制度改革,在被称为改革元年的2014 年初露端倪,一些公务员开始吐槽失去特权的日子不好过了,引发2014 年春节前后全社会关于公务员待遇的大讨论,进而探究背后深层次的原因。现实情况是公务员待遇确实受到影响,但顶风违纪、“下有对策”的情况依然存在,公务员热仍高烧不退,抱定“宁可死在编制里”的大学毕业生还有很多。人们对改革的怀疑也不无道理,因为转变政府职能自1998 年行政体制改革提出后,几乎成为每次改革的重点,但时至今日,政府职能转变仍然严重滞后,政府管了许多不该管、管不了和管不好的事情,直接影响了市场、社会以及企业、公民个人在经济社会活动中发挥应有的作用。现行权力一统天下的体制格局一天不改变,官本位和乱作为就会继续作祟,转变作风最终还会是一阵风。
 
  行政体制改革中的社会心态折射出的是一方面改革仍掣肘于既得利益; 另一方面也说明了政府体制已经到了必须解决实质性、深层次问题的时刻,留给改革者的时间已经不多。人们对待改革的态度取决于自身需要,这影响着他们对改革的参与。人们一旦在改革中需要获得满足,就会以积极的情绪状态认同、支持改革; 反之,情绪就会是负面和极端的。改革之初,几乎所有举措都能得到社会舆论支持,但随着改革在不断试错中向纵深推进,面临的问题越来越复杂,风险增大,一些失误在所难免,特别是还出现了假改革之名牟取私利的“伪改革”,使得政府推出的任何改革都会面临批评和质疑。2012 年7月20 日,《工人日报》发表评论《改革新政策一出台就被质疑,“一步到位”心态很天真》,指出时下一项改革新政策一出台,不被质疑和挑刺几乎是奢望,“作秀”、“治标不治本”、“隔靴搔痒”等质疑,屡屡让改革者身陷百口莫辩的境地,一些改革者出于规避风险,不得不采取与社会公众急切心态不一致的态度,举措往往趋于保守。
 
  社会心态是政策的晴雨表,包括一些抱怨等负面心理毕竟凝聚着公民的参与意识,它是政府工作得失的检验和改进的标尺,政府不应惧怕和指责,而是要从中发现政策存在的问题,汲取营养和智慧。2011 年4 月底开始,《人民日报》曾以“关注社会心态”为主旨,连续刊发5 篇系列评论: 《“心态培育”,执政者的一道考题》、《执政者当以包容心态对待“异质思维”》、《用公平正义消解“弱势心态”》、《希望杜绝一切非理性言行是不现实的》、《执政者要在喧嚣中倾听沉默的声音》,告诫官员要适当开放言论,倾听民众批评。2011 年6 月,《人民日报》又刊登《在良性互动中寻求“善治”》等“如何回应社会关切”系列文章,倡导从善如流、知错即改。习近平总书记提出: “对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之,无则加勉。”中纪委书记王岐山在2013 年年初反腐座谈会上也强调: “网上的舆论,包括骂声我们都要听。”2013 年7 月1 日,《学习时报》发表文章《干部将民众骂声当成忠言才能赢掌声》,同样指出: 骂声中饱含真情,蕴藏思想,寄予希望,更是一种支持、监督和忠告。党的十八大报告提出,“坚持问政于民、问需于民、问计于民,从人民伟大实践中汲取智慧和力量”,就是要求在民意中汲取经验教训,转化为前行的力量。中央继续推进行政体制改革,说明以往历次改革与社会期望有差距,社会公众还有许多不满意的地方,如“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈仍然存在,“门难进、脸难看、话难听、事难办”等群众反映强烈的问题还是没有很好解决,甚至公务员给公众的印象就是“喝茶看报”,如此等等,根源就是公务员岗位设置、职能划分不合理。机构是职能的载体,如果职能不转变,怎么调整机构效果都不会好。
 
  可见,只有时刻关注民意风向,凝聚共识,改善治理,才能实现政府与公民之间的良性互动。2013年的大部制改革和即将推出的地方政府机构改革,是党和政府通过整合现有不合理政府机构设置,转变政府职能,以更好地对全社会资源进行权威性分配,包括改变已经失衡的利益关系。它决定了哪些人在改革中受益,哪些人在改革中受损,刺激着人们的欲望和需求,挑战着公众的心理底线,使公众的社会心理承受能力作为一种决定改革成功与否的重要社会力量和社会心理机制,构成改革的动力和阻力,“公众对类似大部制改革这样的重大改革有着强烈的预期,理应享有知情权,政府与民众形成‘合力’,正是我们这个社会进步的希望所在。”[3]
 
  三、深化行政体制改革必须以群众满意基础上官民利益共享作为检验标准
 
  深化行政体制改革必须将群众满意基础上官民利益共享作为检验标准,十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设理念以及国务院行政体制改革与职能转变方案,都体现了这样的原则。其中职能科学、结构优化、廉洁高效是针对官员,最终目的是群众满意,这又离不开满足官员的实际需要,如此才能调动官员服务群众的积极性,从这个意义上说,新一轮行政体制改革的实效取决于官员需要与群众需要的统一。
 
  行政体制改革中的社会心态是由各方面利益关系主导的,民众需要的满足制约着改革的进程和成效。2013 年大部制改革得到民众前所未有的关注,突出了简政放权和深化行政审批制度改革,包括政府向市场、社会以及企业、公民个人放权等,顺应了社会和民众的需要[4]。如卫生部和计生委合并后,办一个准生证被街道、卫生、计生等多部门“踢皮球”的情况将得到改观,舆论颇多好评。按照十八大和十八届三中全会精神,大部制改革还会进一步推进,旨归是政府权力向公民权利的转移,更应盯紧民意这一风向标,“作为行政体制改革的核心部分,大部制改革方案应适度透明,包括改革的基本原则、推进步骤、目标等大的方面,都应择机向社会公开”[3]。改革方案只有真正与群众需要结合起来,才能在现实中落地。
 
  深化行政体制改革的主要阻力还不是普通公众之间的利益矛盾,而是特殊利益群体和公众之间的利益矛盾。对行政体制改革的最大制约还是来自体制内,尤其政府部门及其工作人员的既得利益,其所折射出的是受长期封建历史影响遗留的等级观念、身份面子观念和特权思维。国人对这些既痛恨又渴望,这种纠结畸形的社会心态也投射到了当前的行政体制改革中。2012 年11 月,《小康》杂志开展了“公众眼中最具幸福感的职业”的调查,公务员因“金饭碗”、职业稳定、有实惠高居榜首。而不少公务员却认为自己的工作责任大,收入低,属于“被幸福”的职业。《人民论坛》对全国100 多名官员的心理健康调查表明,有近80% 以上的干部,特别是基层干部因职场竞争激烈、晋升渠道单一、工作程序枯燥烦琐等存在较大的精神压力,不少官员都视自己为弱势群体。官民双方这种对立的表述虽基于各自利益,却让我们看到共同弱势感衍生出的畸形的平等观,而这最终都剑指现行不合理的行政体制。行政体制改革最终还要靠广大党政机关、事业单位和国企等体制内工作人员去落实,但由于涉及部门整合及编制和人员调整,有人还会失去体制内身份和待遇,抵触在所难免。整合党群机构、国企改制、事业单位去行政化才遭遇重重阻击。深化行政体制改革的难点在政府官员,而改革又必须靠他们去策划、推动和执行,这种改革者和改革对象的双重角色的存在,要求考量深化行政体制改革所面临的约束条件时,既要考量群众实际利益,还要考量官员的实际利益。现代国家的政府行为目标都是多元的,包括政治、经济、国防、外交等各个方面,必须满足保证国家机器正常运转的体制内部门和工作人员的各种正当需求。而前提是民众认可,只有尽可能让绝大多数人满意,民众才能服从政府的政治统治[6]。深化行政体制改革是政府追求政治合法性最大化的行为,同时也就是在追求社会公共利益最大化,这种社会公共利益最大化是政府、政府官员和民众三方利益相互博弈的结果。之所以破题难,就是因为作为“自我改革者”的政府官员还不太适应被批评和质疑,许多举措都是迫于社会舆论压力的被动回应,而一旦遭遇舆论质疑,又举棋不定,甚至半途而废。改革不是对社会舆论的被动应付,更不是对民众的恩泽和施舍,而是政府的责任和为官者的使命,不是政府自身意志能够左右的,而要完全取决于民意的力量。
 
  为积极稳妥推进行政体制改革,政府必须学会从社会心态中考量公众的实际需要和心理感受,在此基础上通过与民众互动改变工作中的不足,使人们不再抱怨或少些抱怨,这不仅有利于公众对权力的监督,更有利于推动政府职能的根本转变。为此,一是各级政府及其工作人员要站在全局和长远利益角度对待社会心态和自身得失。为维护既得利益拒绝改革,或搞闭门改革,或搞应付民意的伪改革,都会失去民心,就有丢掉江山的危险。二是采取科学态度。既不能无视,也不能为其左右,而是要辩证分析和理性对待。三是加强对舆情的监测和严密分析,尤其对网络民意的研判要区分真伪,明辨是非,尽可能做到客观、准确、及时、公正、有效。四是严格执行《国务院机构改革和职能转变方案》,侧重从治本上合并职能、整合机构。五是将深化行政体制改革同继续向市场和社会放权联系起来,并依此再造政府体制,使市场更具活力,社会更为有序,更有利于保证各类主体之间在社会治理中交流信息,协商意见,协调步伐[2]。六是发动群众参与并监督改革,根据群众意见及时纠偏。七是利用形式多样的沟通方式,疏通民意,尤其要加强传媒对舆论的正面引导,培养公民成熟健康的社会心态。八是围绕官民利益共享健全体制机制,着力解决好民生问题; 同时妥善处理政府工作人员待遇问题。九是培养和提高政府官员应对舆情和社会心态问题的能力。十是行政体制改革要依法进行,并通过法律巩固相关成果,避免因反复或流于形式而使群众失望。
 
  总之,改革的深入使中国社会正逐步走向理性化,公民意识的觉醒和各类社会组织渐趋成熟,为政府通过社会心态了解社会需要,进而深化行政体制改革创造了良好的社会心理氛围。历史证明,几乎所有成功的改革都是官民共同推动的结果,动力和途径就是官民利益共享,一旦形成了官民共识,改革成功也就指日可待。
 
  参考文献:
 
  [1] 沈荣华. 上一轮大部制改革回顾与启示[J]. 人民论坛, 2013,( 3) .
 
  [2] 许淑萍. 论政府大部制改革与社会组织发展[J]. 学术交流, 2010,( 1) .
 
  [3] 李康宁. 适度向社会公开更有利于大部制改革[N].齐鲁晚报, 2013 - 02 - 26.
 
  [4] 汪玉凯. 大部制改革应如何推进[J]. 行政管理改革,2013,( 4) .
 
  [5] 翟永冠,吴振东. 简政放权,要到位不要卡壳[N]. 广州日报, 2013 - 06 - 22.
 
  [6] [美]华勒斯坦. 历史资本主义[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 1999: 76.