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政府职能转变进程中明晰职权的四个向度

发稿时间:2014-06-24 00:00:00  

  [摘要]明晰职权是实现政府职能转变的重要前提。本文从政府职能转变进程中明晰政府职权入手,详细论述了推进政府职能转变,明晰政府职权的四个向度,即向市场放权、向社会让权、横向分权、纵向移权。认为只有科学合理地划分政府权力结构,积极稳妥地推进简政放权,逐步形成政府职权精细化管理的多元化格局,我们才能最终实现科学有效的权力制约和协调机制,真正转变政府职能,建立起完善的中国特色社会主义行政管理体制。
 
  [关键词]政府职能转变;简政放权;明晰职权;机构改革
 
  新一届中央政府执政以来,彰显了加大政府机构改革的魄力,将改革的重心落在简政放权上。我国政府机构改革已经走过了30多个年头,但仍然存在政府职能转变不到位、政府职权结构不合理的突出矛盾和问题。其主要原因就是政府在四个向度上简政放权不到位,即政府向市场放权不到位、政府向社会让权不到位、政府横向分权不到位、政府纵向移权不到位。[1]因此,十八大以来的新一轮政府机构改革,将简政放权作为改革的主要矛盾和重点课题,加快明晰政府在各项事业中的职权范围,继续全面深化政府职能转变,进一步释放改革红利。
 
  一、向市场放权:深化行政审批制度改革
 
  政府与市场的职权边界是社会主义市场经济框架下最核心、最突出的问题。改革开放初期,我国曾长时期处于全能型政府主导下的计划经济时代,高度集权的政府在市场资源配置中起到了决定性的支配作用,很大程度上抑制了市场自身力量的发展与完善,阻碍了经济社会的健康持续发展。从党的十四大建立社会主义市场经济体制以来的20多年间,我们一直寻找政府与市场关系的新型科学定位。当前我国正处于深化政府机构改革的关键时期,核心问题就是进一步转变政府职能,正确处理政府与市场的关系。近年来,我国政府积极有序地向市场、企业放权,并以市场经济为取向进行科学宏观调控,努力构建公平竞争的市场发展环境。多年的改革摸索与实践经验证明,只有明晰政府职能在市场经济运行中的职权边界,才能强化市场在资源配置中的决定性作用,真正彰显中央政府在机构改革过程中简政放权、发挥市场作用的决心。[2]2013年启动的新一轮大部制改革,将简政放权作为转变政府职能的重要方式和手段,简政放权的第一步就是取消和下放政府在经济领域的行政审批事项。行政审批制度是政府权力作用在市场经济中的最主要方式,必须通过相关法律法规对其进行严格界定,取消和下放政府“越位”或“错位”审批的经济事务,调动市场创业主体积极性,全面正确履行政府职能。[3]2014是我国全面深化改革的第一年,迫切需要进一步理清政府与市场关系。截至2014年2月15日,新一届中央政府已取消和下放了五批行政审批事项,共涉及24个中央政府部门,改革力度很大,标志着明晰政府和市场职权边界迈出了坚实的步伐。
 
  按照党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则,明晰政府与市场职权边界仍然有漫长的道路要走。首先,明确政府在市场经济条件下的主要职能。政府应作为弥补市场失灵时的有形之手,承担起市场不愿提供或无力提供的公共服务责任。辅助市场在资源配置中起决定性作用,将政府职能应更多地向宏观调控管理、制定法律法规、监管市场运行、提供公共服务等方向转变,实现市场决定与政府作用的最佳配置,努力构建优势互补的和谐政府与市场关系。其次,进一步撤销、下放行政许可的审批事项。市场经济的发展是瞬息万变的,而政府越阻代庖的行政审批制度无疑严重扰乱了市场制度,束缚了市场经济发展的活力。所以,要对非行政许可审批事项要进行全盘清理,该取缔的一概取缔;必须保留的非行政许可事项要依法调整为行政许可,确保从今以后再也不搞非行政许可审批。顺应经济改革和未来发展方向,最大限度地放权给市场,适当降低市场的准入门槛,引入民营经济进入石油、电信、邮政等基础性领域。第三,加强和改进政府对市场的监管。政府务必在放权的同时强化市场监管,进一步放宽“有权”的事前监管流程,加强事中事后监管、完善监管系统的详细措施。地方政府在职能转变和机构改革过程当中,要建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制,实现监管的制度化、规范化、常态化。建立科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度,对损害市场秩序的违法违规行为,必须予以严厉惩处。最后,大力推行各级政府权力清单公开制度。[4]尽可能压缩政府对市场主体的自由裁量空间,细化政府责任归属,将政府仍然保留的行政审批权通过政府信息公开方式向全社会公布,使政府照单行事,真正做到政府在市场经济运行中“法无授权即禁止”,并接受广大人民群众监督,为进一步明晰政府与市场职权边界提供制度保障。[5]
 
  二、向社会让权:构建“小政府、大社会”模式
 
  改革开放的实践经验表明,在市场经济条件下,以政府为中心的集权体制已经无法适应当今社会生活的发展需求,社会变革迫切要求政府通过机构改革不断优化自身职能,理清政府对社会管理的职权边界,进一步激发社会组织活力,建立起“小政府、大社会”的平衡关系。现阶段,我国政府职能转变的目标是建立一个运转高效、布局优化、职能科学的有限政府。[6]政府并不是万能的,无法面面俱到地提供社会所需要的所有公共服务,只有将集中于政府的权力适当地向社会分散,加快形成科学合理的社会治理模式,推进现代社会组织的发展壮大,才能有效地缓解政府机构庞大、效率低下、财政支出困难等行政弊端,避免出现政府作为单一公共服务提供者力不从心的尴尬局面。
 
  社会组织作为独立于政府与市场以外的第三方中介组织,不仅能够填补政府和市场双方失灵时造成的管理空缺,还能够分担政府职责,使政府能够从纷繁复杂的微观事务中摆脱出来,促进政府职能的顺利转变。[7]当前,我国社会组织如雨后春笋般生机勃勃地发展,涉及教育、医疗、环保、弱势群体救助等各种领域,但应该看到,我国社会组织的发展壮大并非一帆风顺,而是面临着诸多体制机制障碍。一方面,我国社会组织曾长期处于业务主管部门与登记主管单位双重管理的体制框架之下,双重管理体制虽在一定程度上强化政府了对社会组织的监管力度,但同时也使得社会组织带有浓厚的全能型政府管制色彩,官办色彩浓厚,导致社会组织对政府具有很强的依赖性和顺从性,无法承接政府职能并进行独立发展。另一方面,当前我国政府向社会让权的重要表现形式为政府向社会购买服务,但新兴的“政府向社会购买服务”改革如今尚未得到社会公众的普遍认可,许多改革具体细则没有被纳入相关法律法规范畴之内,政府向社会组织购买服务仍然存在大量法律空白。所以,必须克服社会组织管理体制不合理与法律性文件不健全这些改革短板,从以下几个方面激发社会组织活力:
 
  一是要改革社会组织双重管理体制。以往为人所诟病的双重管理体制已经严重阻碍了社会组织的发展与政府职能的转变,不利于创新社会治理体制的发展。必须放开相关主管部门和登记部门对社会组织的不合理束缚,扶持社会组织并降低社会组织登记准入门槛,将更多符合条件的社会组织纳入合法范围之内,减少法外“草根”社会组织存在的数量。同时改革双重管理体制为分类管理体制,我国的社会组织依照功能作用可划分为基金会、民办非企业单位、社会团体,应针对不同种类的社会组织制定差异化并符合各自发展需要的管理框架,采取不同的监管措施与激励政策对社会组织进行监督与培育,引导社会组织积极健康地发展。
 
  二是完善政府购买社会组织服务制度。政府向社会组织购买服务是推进政府职能转变,创新社会治理模式的重要方式。但当前,我国尚没有明确的管理方法和指导规则对政府购买社会组织服务时的购买主体、服务内容、经费安排、具体操作步骤等事项进行规范化管理,并且购买服务的过程中缺乏行之有效的监督机制。这就要求政府必须及时修订相关法律法规,从法理角度对政府购买社会组织服务内容进行科学化管理。建立起贯穿政府购买社会组织服务全过程的一系列监督系统,尤其是建立独立于政府与社会组织之外的第三方监督机制,以确保购买过程合理合法、公开透明、公平公正,最终实现政府与社会组织协同合作的新型公共服务供给方式。
 
  三是加快实施政社分离。社会组织是独立于政府部门之外的第三方中介组织,是连接人民群众与政府部门的有力纽带。首先,政府必须厘清对社会治理的职权边界,凡是社会组织能够自行调节或自治管理的事项,应给予社会组织足够的自主权与决策权。其次,应限期完成社会组织与政府部门的管办分离改革,转变社会组织中存在的浓厚政府行政化倾向,实现社会组织与政府机关的真正脱钩。最后,政府应尊重社会组织主体法人地位,严格限制社会组织负责人由相关政府部门领导兼任现象发生,保障社会组织的决策独立性,推进社会领域制度创新,调整政府与社会组织关系,逐渐建立起一个小而强大的政府和一个大而有力的社会,稳步推进政府职能向着服务型政府方向转变。
 
  三、横向分权:建立决策权、执行权和监督权相互制约和协调的权力运行机制
 
  政府部门之间的横向分权问题是党的十八大重点关注并力争解决的问题。我国政府机构改革实质是一种政府治理模式变革,政府部门之间权力结构划分直接影响新一轮政府职能厘定的规范化和合理化。[8]长期以来,我国政府部门横向之间一直存在决策权、执行权、监督权高度集中于某个政府部门或某一领导手中的情况,虽然在一定程度上能够提高行政办事效率,但同时,公权力的过度集中也为腐败违规乱象提供了滋生的温床,成为了制约我国政府机构改革的巨大顽疾。
 
  党的十八大以来,新一届政府以大部制改革为契机,对政府职权进行精细化划分和具体化管理,强调实现部门内部决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的良性运行机制,旨在推动政府职能向着权责一致、分工合理的高效能方向转变。[9]决策权、执行权和监督权的“三权分设”有利于明确行政决策责任主体、厘清政府部门职权边界、把握政府权力尺度范围,以便于做到政府部门横向之间职能无缝隙对接,实现标准化、规范化的权力运行程序,最大程度地减少权力滥用等腐败违规现象的发生。
 
  首先,构建科学民主的行政决策体系。行政决策权是政府施政过程中最重要的权力之一,由行政决策主体和行政决策程序两方面构成。一是行政决策主体。行政决策主体事实上往往是政府部门的“一把手”,“一把手”领导的文化素养、个人作风、专业技能直接影响政府行政决策的科学化与合理化。所以,必须秉承“有权即有责”的执政理念,建立健全行政决策负责制和重大决策失误责任追究制度,从法律制度等方面对决策主体行使决策权进行监督和制约,保证决策权在科学与民主的法治框架下运行。二是行政决策程序。行政决策程序是明晰行政决策范围、避免决策失误的关键步骤,包括明确决策目标、拟定决策方案、选择分析方案、实施完善决策四个阶段。必须用法律形式将行政决策权限固定,并完善行政决策信息公开制度,确保决策权在公开透明的阳光规则下运行,防止出现决策程序自由裁量空间过大的弊端,建立起科学规范的行政决策体系。
 
  其次,设置高效专业的行政执行机构。当前我国要积极稳妥地推行大部制改革背景下决策权、执行权、监督权既相互分离,又相互协同的良性权力运行机制,但政府部门之间经常出现一个部门既是决策者,又是执行者的行政弊端,导致无视法规、越位施权、错位执行的现象屡屡发生,严重阻碍了大部制改革的前进步伐。所以,必须进一步转变政府职能,将政府部门内部的决策权与执行权分离开来,建立起独立专业的行政执行机构,负责具体行政事务。这样不仅有助于提高政府的工作效能,还有助于明晰部门之间的职权范围,最终做到政府部门之间的三权分设与大部制改革之间实现动态平衡。
 
  最后,建立独立权威的行政监督系统。行政监督既是有效制约政府公权力的手段,也是深化政府机构改革、加快转变政府职能的重要内容。应该看到,当前我国行政监督部门在行政权力运行机制中仍处于过度分散状态,监督体系还未形成程序严密、协调顺畅的有机整体。在当前我国大部制改革的背景下,权力的过度集中迫切要求政府拥有一个强有力的监督约束系统,所以,必须依据行政决策权限设置权责一致的独立监督机构,将目前种类繁多但分散失灵的监督主体形成协调统一的监督合力,并适当扩大部门内部监督与社会外部监督的审议覆盖范围。尤其是在加大人大监督和司法监督的基础上,完善社会群众舆情监督机制,走出一条集民主政治与权力制衡相结合的新型道路,推动我国行政三权分设制度平衡协调可持续发展。
 
  四、纵向移权,推进中央与地方权限划分法制化
 
  中央与地方政府的权责关系一直是政府机构改革过程中的重大课题,也是实现国家有效治理的必然要求。[10]我国曾经长期处于中央政府高度集权的全能型政府时代,改革开放以后,经济社会领域发生了翻天覆地的变革,以往中央高度集权的国家治理模式明显已经滞后于经济社会的发展需要,因而,逐步下移中央政府权力,适当激活地方政府积极性,优化中央与地方政府权责结构,成为我国政府当前迫切需要解决的难题。[11]纵观新中国历史,在中央政府向地方政府移权方面,我国长期缺乏明确、细化、可操作的相关法规制度,导致中央向地方纵向移权过程中存在大量不为人知的“灰色地带”,纵向移权往往走入“一移就乱、一乱就收”的循环怪圈,不仅损失了中央政府决策的权威性,而且极易造成地方政府利益博弈,效能低下的恶性后果。因此,推进中央与地方职权划分法制化建设,实现政府职能科学合理化转变,是加快推进我国大部制改革的必经之路。
 
  在中央向地方移权方面,我国宪法明确规定,中央与地方的职权划分,必须在维护中央统一领导的权威前提下,充分发挥地方各级政府的主动性与积极性原则。我国是高度统一的人民主权国家,中央政府的权威性在国家社会生活中起到至关重要的作用。所以,中央向地方移权过程中必须找准权力平衡点。也就是说,中央权力在退出地方政府微观事务管理的同时,也要加强宏观决策权与顶层监督权力度,以确保中央政府发布政令的有效性与权威性,维护国家政治统一大局。当前大部制改革背景下,中央向地方政府移权的具体表现为中央下放行政审批权限,明确中央下放到地方的行政审批事项,激活地方履行职能的积极性,并将移权内容明确纳入新一轮《国务院机构改革方案》之中。由此可见,加快中央政府职能由高度集权向适度分权转移的规范化和制度化管理,将中央向地方移权尺度明确列入法律与制度条文框架,给予中央政府与地方政府有据可循的移权规则,将会更好的发挥中央与地方两个积极性,实现中央与地方职权划分的法制化建设。
 
  在地方从中央受权方面,随着中央向地方移权的深入落实,必须加快完善相关法律法规,依法划分地方事权权限及管辖范围,明确规定地方性职权责任,提高地方政府治理的积极性与有效性。尤其是尽量做到政府间的权责配置与政府层级相一致原则,减少职权交叉、政出多门的九龙治水现象,实现中央向地方的移权过程有序公平、严谨规范,推动我国政府间纵向职权关系的优化转变。应该看到,优化我国的纵向政府间权责关系是一项系统而复杂的庞大工程,必须在完善相关法律法规的基础上,加快纵向政府间财权、事权和决策权相一致的配套机制改革,以更好的发挥中央与地方政府两个积极性的国家治理优势。
 
  简政放权,明晰政府与市场、政府与社会、政府横纵向府际关系是当前政府机构改革的最大亮点。[12]如何明晰政府职权划分,如何科学使用政府权力,是我国政府职能转变面临的一道难题,涉及一系列配套体制改革,不可能一蹴而就,必须依据社会经济发展的不同阶段有重点、逐层次的推进政府职权的深层次细分。[13]当前我国正实践以大部制改革为重点的政府机构改革,只有走出一条拥有中国特色的简政放权之路,才能真正实现政府职能转变,到2020年建立起比较完善的社会主义行政管理体制。
 
  (作者:王连伟,黑龙江大学政府管理学院政治学系副教授)
 
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