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行政审批制度改革再给力

发稿时间:2012-10-26 00:00:00  

《行政审批制度改革再给力》

  第一篇《破除垄断首先要改革行政审批》

  第二篇《行政审批制度改革再给力》

  第三篇《日本:强制审批项目呈减少趋势》

第一篇 破除垄断首先要改革行政审批

大力 2012.10.20

  2012年10月10日,全国各大网站陆续挂出《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,《决定》的推出显示国务院第六次行政审批改革的开始。

  这次和前五次改革相同的是,这份《决定》附有一份314项行政审批项目的目录,171项行政审批将被取消,其余143项也将会被调整。

  自从2001年第一次行政审批制度改革启动以来,国务院已先后六批取消和调整了共2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%;31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的68.2%。

  而此次行政审批制度改革,最吸引媒体和公众眼球的是《决定》里的一段话:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”简称“两个凡是”。

  这次国务院发布《决定》,再一次让民众和舆论看到了政府在推进限权改革上的决心和魄力。《决定》取消了很多行政审批项目,更有突破性的是,为了防止行政权的扩张和新审批的滋长,一刀切地规定了这样“两个凡是”。

  通过几年的行政审批改革,我们看到行政审批是行政权力的体现,是政府组织管理经济、社会、文化以及其他国家事务的重要途径和方式。在经济和社会发展中特别是在一些短缺资源的分配方面发挥着不可替代的作用。但是,现行的行政审批机制存在着暗箱操作等突出问题,不仅阻碍了经济发展,也为腐败提供了条件。

  这些年,在体制存在缺陷,社会监察不力和各种利益驱动等因素影响下,行政审批领域存在大量公权私用、公权滥用和公权某利的现象。其主要表现为:(一)领导权力干预审批,私下打招呼、批条子,造成“先有条子后有项目”的怪事。由此引发了审批领域的一片乱象。(二)行政不作为现象严重。有的可以不由政府来管的事政府要管,可以由一个或几个部门审批的事却需要许多部门层层审批,可以在一天内办完的事,却拖着不办或无限期地拖着,以致诱发索贿和受贿。(三)有些审批不按制度和政策办,由个人说了算,权力失控严重。(四)个人和小集体利益直接诱发审批腐败。(五)某些审批权力部门,几任一把手接连“前腐后继”,“跑部钱进”现象、权力掮客现象等屡见不鲜。(六)一些部门权力收费现象严重,形成了“权力支持收费,收费养育权力”的怪圈。

  审批乱象的表现,还远远不止这些。如让百姓感受最深的是油价审批,“国际油价还没涨,国内它就涨了。国际油价降低了很久,国内还没降价。”这些现象都是审批管制造成的。许多价格管制问题,也反映出政府在与民争利,造成大审批争大利,小审批争小利。比如过去的卖馒头要向“馒头办”申请、开个小吃摊要办七八个证,甚至提供一次性筷子都要查“林木砍伐证”。最近一些地方急欲增加诸如“风能国有”等行政审批项目,也不能不说有与经济利益挂钩的考虑。

  以上问题让我们看到,相当大部分的贪污腐败行为都与审批权滥用存在密切关系。所以,改革行政审批制度已是当务之急,刻不容缓,不改将要亡党亡国。

  那么我们认为通过行政审批改革,就要达到这样几个目的:首先是减少腐败寻租的空间。其次是为提振经济发展、推动经济复苏提供动力。如在当前经济发展遇到困难的情况下,减少审批环节、提高办事效率,可以保护企业和民间的投资热情,促进中小微企业的发展。而第六次取消和调整的行政审批项目,主要集中在投资领域、社会事业和非行政许可审批项目等足以说明了这一点。第三是行政审批改革可以很好地调整政府、市场和社会之间的关系。使市场的归市场,社会的归社会,使行政权力摆脱实际利益的羁绊,回归承担责任、提供服务的权力本位。第四是政府做好应该做的事,同时向市场和社会“放权”。第五是实现权力的自我革新与转型,唤起对权力的深刻反思,使政府部门和公职人员,形成新的权力观念和责任观念。

  综上所述,通过行政审批改革,从而达到最终的目的是,可以转变政府职能,完善社会主义市场经济体系的建立,完成深刻的政治、经济和社会大变革。

  当然在进行行政审批改革中,取消和调整行政审批,也不是说让政府撒手不管。政府下放的权力,也要有机构和组织“接盘”。政府部门应从指挥具体的经济建设和投资项目中抽身,把主要精力放在服务和监管上,比如在环保、安全生产、食品安全等领域,就不能完全交给市场,也不是企业和社会组织能够独立承担的,在这些领域,政府监管反而需要加强。一张一弛,松紧有度才显示服务型政府的责任和管理智慧。

  这次《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》的公布也出现了与前几次不一样的亮点。

  如,教育部取消了“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”、“中小学国家课程教材编写核准”,卫生部取消了“公园、体育场馆、公共交通工具卫生许可”,新闻出版总署取消了“期刊出版增刊审批”。

  而广东省方面根据精神提出的建立“小政府、大社会与好市场”的新广东模式,与这次削减政府审批的方向高度契合,很好体现了这次改革的前景和目标

  前不久,国务院总理温家宝在国务院常务会议上作重要讲话,强调要进一步清理、减少和调整行政审批事项,严格依法设定和依法实施行政审批事项,创新行政审批服务方式,加强对行政审批权力运行的监督制约,切实把改革的要求措施落到实处。

  国家主席胡锦涛9月12日在美国夏威夷州首府檀香山出席亚太经合组织工商领导人峰会上,发表了题为《携手并进共创未来》的演讲。胡锦涛也重点强调,中国将按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求,加快建设法治政府和服务型政府,深化行政审批制度改革,减少政府对微观经济活动的干预,健全制约和监督机制,推动政府服务朝着更加规范有序、高效便民、公开透明的方向发展。中国将加强自身投资环境建设,继续优化公共服务和管理,不断完善市场体系,为国内外投资者提供公平、稳定、透明的投资环境。

  通过国家领导人的这些讲话,我们更加感受到行政审批改革的重要性和紧迫性。

  通过近十年来行政审批制度改革,我们还看到改革不仅涉及本部门本领域,它的改革成果也深深影响其他行业的发展,并对解决其他行业存在的问题具有巨大的推动作用。如多年来存在的央企和行业垄断的本质实质就是一种行政限制壁垒,而限制就是由层层的行政审批来完成的。垄断是市场经济的天敌。虽然中国在2008年就实施了《反垄断法》,但在打破央企垄断方面却未能取得任何进展。2011年发改委曾对中国联通和中国电信的宽带接入问题进行过反垄断调查,但亦无下文。后来国务院先后出台了打破央企垄断的36条、新36条,但民企投资的“玻璃门”依旧。打破央企垄断,消除所有制歧视,消除行政限制壁垒,是建设市场经济的需要,更是改革的需要。

  所以,我们看到破除垄断首先应该从行政审批改革上寻找突破口。因为,很多的垄断行为,其实在法律上并没有明确禁止民资进入,而主要是以严格控制行政审批的方式来间接落实。而这些所谓“关系国计民生”的垄断领域,其实大多数都应该属于“公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理”的范围之内。所以行政审批改革能否更进一步涉及这些方面,并为破除垄断带来新进展,无疑将是最为值得期待的。

  所以我们也建议是否从这样几个方面来搞好行政审批制度改革:

  (一)加大行政审批制度改革力度,积极推进再投融资体制改革方面的进程。坚定不移地引入招标、拍卖等市场机制参与行政审批,进行合理分解行政审批权力,遏制以权谋私、权钱交易的行为。

  (二)加强配套制度建设,积极推行法定审批流程工作制。

  (三)提高公务员的工资待遇,实现“以薪奉职”。

  (四)完善相关法规制度,搞好全方位监督。要求政府管制尤其是对经济和贸易领域的管制应当规范、公开、透明,从源头上遏制行政审批领域中的腐败。

  一直以来,各级政府和高层决策部门都在竭力推进各项改革,就看近段时间的作为,如突破既得利益集团的阻力,捍卫限购政策和挤压楼市泡沫;一次次地遏制地方放松调控的冲动;冲破地方的软硬阻挠,推进高速公路的假期免费制度,将被收费站绑架的高速路还路于民;加大保障房建设的力度,通过各种途径减税让利,敦促地方政府推进政务公开和财产公示……

  这样大刀阔斧的改革和各项政策的落到实处,让我们对新开始的行政审批制度改革,对彻底消除行业垄断,充满了信心和期待。■

  
第二篇 行政审批制度改革再给力

马庆钰 2012.10.22

  在我国持续进行了30多年的政府管理改革中,转变政府职能是一个核心的目标。在这个过程中政府所采取的几乎所有管理创新的举措,可以说都与这个核心目标有着直接相关性,这反映了我国改革的真实逻辑。经济转型是我国改革的起点。从计划经济走向市场经济,这是经济基础中带有根本性的历史巨变,这当然会规律性地带动公共权力领域从职能范围到职能方式最终还有制度形式的相应调整。而政府转变职能的一个关键举措就是通过放松规制来向市场和社会让渡空间,形成国家与社会、政府与市场、公权与私权之间边界清晰合理、分工合作有度的社会关系新格局。

  放松规制在我国的具体体现是行政审批制度改革。自从2001年这项工作启动以来,国务院带领各级地方政府为此一直进行着不懈努力。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,要求各级政府严格按照法定权限和程序行使职权、履行职能,明确提出建设法治政府的目标。同年7月国务院提请全国人大常委会审议通过的《行政许可法》实施,标志着我国行政审批制度改革和行政审批工作走上法制化、规范化轨道。2012年8月份国务院常务会议再次决定重点对投资领域、社会事业领域、非行政许可审批领域,尤其是涉及实体经济、小企业发展、民间投资等方面的审批项目进行清理,取消184项、下放117项、合并13项审批项目。这样算来,在迄今为止的十年里,国务院已经先后分六批共取消和调整了2497项审批项目,占原有总数的将近70%。

  根据中央政府的统一部署,各地各部门也一再对有悖法律的行政法规、规章和规范性文件进行清理、废止和修订,到2011年年底,全国省级政府已经清理2万多项审批事项。各地在改革中还积极探索,建立了行政审批相对集中办理的政务中心或政务大厅,实行一个窗口对外,“一站式”服务;发展电子政务,实行网上申报、网上审批等。这些做法对于优化审批流程、提高行政效能,建设服务型政府,都发挥了重要作用。

  在行政审批制度改革高歌猛进的关头,有关的认识理念、分寸尺度、推进策略的准确把握显得尤为重要。首先是要充分评价行政审批制度改革的价值意义。行政审批的本质作用就是为市场与社会秩序设卡把关,这是任何一个政府都要具有的职责。但是在权力扩张本性的驱使下,审批很容易变成一匹失控的野马,往往会从好的愿望出发而走向扭曲的终点,让社会和市场深受其害的例子无论国内外都比比皆是。我国正处于市场经济的发展之中,计划经济惯性所形成的管制和全能习惯,在规制和审批上面有充分体现,其自身的过度成本和对市场资源配置的限制,都严重阻碍着我国市场经济健康发展。这次国务院审批改革落脚点指向了“红头文件”范围、投资领域以及公用事业领地,比以往更具有问题针对性。但是自然垄断和行政垄断交织的地盘还很大,其强势地位和既得利益者共同形成的阻挠屏障依然结实。诸如此类的计划经济残余的危害表明,在建立合理政企关系、政社关系和转变政府职能中,行政审批制度改革的确是一个具有制胜意义的关卡。

  其次,准确把握审批制度改革的尺度。辩证的、发展的、历史的思维方法会帮助各级领导者更加理性更加准确地把握行政审批制度改革的尺度。根据我国实际情况,审批清理和规制放松的重点应当是影响市场竞争和限制社会参与的经济性审批,包括投资领域、社会事业领域,以及背离法治精神的“红头文件”等非行政审批领域。与此同时,对与居民生命健康攸关的食品安全、生产安全、公害预防、生态环境安全则要完善规制;对规制者和审批者的行为规范和公平性原则要加强规制;对规制机构之间的协调机制应进一步完善,克服职能交叉、多重审批和推诿扯皮现象,保证规制标准的统一和效率。这是行政审批制度改革中需要强化的辩证思维。

  再次,用动态环节的创新保障静态环节改革的成效。行政审批制度改革是一个系统性工程,既包括对审批事项范围和审批主体设定的静态环节,也包括审批事项实施的动态过程。前者的目的在于匡约公共权力的干预空间,合理界定政府公权力和市场企业之间的界限,为市场与社会在资源配置中焕发活力创造条件;后者的目的在于改进审批方式,保证服务质量。围绕审批制度的所有改革最终是为了减轻行政相对者的负担,让管理有助于企业,普惠于人民。因此,对确需保留的审批事项,还要通过完善政务中心、加强电子政务信息平台、推行服务质量承诺制的一系列持续的创新努力,来简化环节,优化流程,改进方式,提高效率。促进行政审批等有关窗口事项的标准服务、规范服务、便利服务、亲切服务,使之成为服务型政府建设的一个有力抓手。这就意味着行政审批制度改革的静态和动态环节之间同等重要,不可偏废。

  另外,以思想解放和创新思维保证改革的进度和深度。要将思想解放放在开放改革的首要位置。无论中央政府还是地方政府的创新拓展和积极进取都是值得钦佩的,而在改革成果后面无一例外地都显示了思想认识高度和改革决心的引领,这一规律尤其值得总结和重视。以改革前沿的广东省为例,从党政合一的大部门制探索,到社会组织管理体制的突破;从全面拓展粤港澳台CEPA合作新模式,到告别GDP崇拜追求幸福广东,再到今天的行政审批权的减肥瘦身,每一个动作无不以理念进步作为先导。问题意识、批判意识、学习意识、探索意识的不断强化,使他们的党政领导更加具有创新思维和改革成效。我国改革的全局进程和地方政府的局部实践都从不同侧面一再证明,没有思想解放就没有改革的进度和深度。只有我们的领导者具有了博大胸怀、宽阔眼光、高远境界和现代化的理念,才有可能带领人们将我们的改革开放事业一步步引向深入并最终至于佳境。■

  
第三篇 日本:强制审批项目呈减少趋势

法制日报 张超 2012.10.23

  编者按:近日,国务院发布《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,取消和调整了314项行政审批项目。行政审批是国家管理行政事务的重要制度,行政审批制度改革将加快政府职能转变。本版将继续为您刊发本报驻外记者站的系列报道,看一看美国、俄罗斯、韩国、日本等国的政府是如何履行审批职能的,并且在这一领域里曾经历了哪些变化、又正在发生着哪些变革

  日本的行政审批所涉及的法律多达494部,其行政审批制度被分为“许可”、“认可”、“特许”、“认定”、“检查”、“登录”等多种形式。近年来,诸如“许可”、“认可”、“认证”等需要强制审批的项目,在日本呈逐渐减少趋势

  经过战后若干次改革,日本行政审批项目大幅减少。近年来,为适应社会变化,出于保护消费者等需要,日本在某些领域的行政审批项目又有所增加。据日本总务省统计,2008年度,日本政府行政审批项目共13869项,其中9808项为法律规定的审批项目,约占总项目的71%,体现了以法律为中心的特点,剩余审批项目依据政令、公告进行。

  此外,为了方便国民申请,提高政府的办事效率和透明度,日本2001年开始推行“电子政府”系统,现在约有6404项审批可以在网上申请。

  依法确定清理审批事项

  日本自20世纪60年代初进行规制缓和的行政改革,经过多年的发展,行政审批项目大幅度减少,改革的社会成效显著。日本行政审批制度改革以法律为基础,依法确定改革范围、依法清理审批事项;注重市场规则,改革过程中还引入了司法审查和司法救济等制度,这使得日本行政审批制度改革取得了成功。

  日本在上世纪50年代国内经济发展水平不高、市场经济尚不成熟的时候,采取的是政府全面干预的模式,这样有利于集中有限的资源进行优化配置。然而日本经济在60年代取得高速增长,市场经济日趋成熟,如果这时继续政府过多干预的话,将不利于经济进一步发展,因此日本开始了行政审批制度的改革。

  70年代,在石油危机的冲击下,日本政府面临机构臃肿和财政赤字的压力,其对产业实行的“行政指导”受到欧美广泛批评。在国际压力逐渐增大及世界各主要市场经济国家实施放松规制政策的影响下,日本行政审批制度的改革也加快了步伐,成立了研究、制定放松规制的机构,并开始逐步实施放松规制的政策。

  程序上加强行政审批管理

  1993年,日本制定了《行政程序法》、《关于伴随〈行政程序法〉的施行而清理有关法律的法》,在程序上加强了对行政审批的管理。《行政程序法》立法的目的是规范行政决定、行政指导及登记等有关的行政行为,确保行政透明度,从而更有效地保护国民权益。

  日本行政审批制度分为许可、认可、特许等多种形式。根据日本《行政程序法》,行政部门必须制定可参照的并且尽可能详细的审查,部门要尽可能设定处理申请的标准时限,设定的时限必须进行公布。

  对于不符合要求的申请,日本政府要求行政部门必须尽快通知申请方补足条件或不予批准。不予批准时,行政部门必须说明理由。行政部门要努力为申请人或咨询者提供必要的信息。《行政程序法》还规定,行政部门不能因为同一申请者同时还在其他部门进行相关申请,而延长审批时间,不同部门之间应尽量取得沟通,提高审批效率。

  行政审批强度分三大类

  日本行政审批项目中根据规制的强度,可以大致分为3种类别,分别是诸如“许可”、“认可”、“认证”等的强制项目;诸如“认定”、“检查”、“登录”等中等规制项目及诸如“申报”、“报告”等较弱规制项目。

  日本将相关法令中规定审批的“项”的数目作为行政审批项目的数量,没细分“项”的按法“条”计算。根据日本总务省公布的数字,2008年度日本政府共有13869项行政审批项目,其中较弱规制项目为6773项,约占5成。强制项目近年呈减少趋势。

  2008年度,依据法律进行的审批项目为9808项,约占全体项目的71%。根据日本内阁令、各部委令及告示进行审批的项目分别为486项、3250项和325项。这体现了行政审批以法律为中心的特点。据统计,日本行政审批所涉及的法律多达494部。

  6千余项审批可在网上申请

  根据日本总务省统计,2001年度至2008年度,日本各领域行政审批项目有增有减。近年来,由于社会经济发展形成了新的需求,为适应这些需求,日本在某些领域增加了一些行政审批项目。如在维护消费者权益方面,围绕修改后的“分期付款贩卖法”、“特定商交易法”(有关上门推销、电视销售等的法律),增加了16项审批项目,加强了对这些行业的审批。为确保住房质量及保护住房出现瑕疵时消费者的权益,增加了诸如“指定担保住宅瑕疵责任的保险法人”、“申报住房建设瑕疵担保金”、“申报住房贩卖瑕疵担保金”等21项审批项目。为促进能源的合理利用,根据修改的相关法律,对加盟经营方式加强了审批,增加了“申报任用和解任统管能源责任人”等40项审批项目。

  2000年底底,日本制定了“建设高度信息通信网络社会基本法”,据此2001年制定了IT基本战略,正式开始推进“电子政府”工程。现在通过“电子政府”网页可以办理6404项申请、申报、审批手续。

  通过“电子政府”可以随时随地进行申请,简化了审批流程,并有利于提高政府效率和透明度,降低政府运营成本。2011年8月,日本政府制定了“新在线利用计划”,将进一步提高在线申请的便利和安全程度,并考虑为在线申请提供费用优惠。■