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行政审批改革:改皮毛更要改骨头

发稿时间:2012-10-17 00:00:00  

  多年前,上海企业要增添防暑设备,结果要通过11个部门的审批;兜兜转转把章盖齐后夏天却过去了。

  审批权在地方的各个部门之间常常互有交叉,因此摩擦并不鲜见,“有利益抢着上,没利益躲着走”。

  如今,包罗万象的行政审批项目就像一张大网,把整个经济社会活动一下框住了。

  一条看起来冷冰冰的时政新闻,顷刻间点燃了舆论的热情。

  10月10日中午,中央政府的门户网站上挂出消息:《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。《决定》下附一份列有314项行政审批项目的目录,根据《决定》,这里面的171项行政审批将被取消,其余143项也将会被调整。

  半天时间,关于这一消息的新闻微博获得了超过2万次的转发。一家财经媒体的新闻总监,到半夜两点多还没有入睡,忙着推介自家网站写出的火线评论《这一次,盼理想照进现实》;拥有众多粉丝的潘石屹夫妇则不约而同地转发了这一消息,并各自给出评论。

  真正击中人们的是《决定》中这样一段表述:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”

  国家行政学院教授汪玉凯在接受媒体采访时指出,国务院这次表态的力度前所未有,可以看出改革的决心,“这段话实际上为下一步深化改革指明了方向。”而经济学家叶檀则在评论文章《中国打响体制改革第二枪》中写道:改革绝非一蹴而就,只要在正确的方向上,我们可以等。

  直到现在,中央政府层面的审批项目还有1000多项,而地方政府层面的审批项目则多达1.7万项

  上个星期,与《决定》中铿锵有力的改革态度一起被广为传播的,还有那314项即将“被动刀”的审批项目。

  比如,“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”。

  比如,“外国人进入环境保护部门管理的地方级自然保护区的审批”。

  比如,“为保证管线的安全使用需要修剪城市树木的审批”。

  在浏览过大部分列表项目后,一位年轻网友玩笑式的感慨获得了很多人的支持:“几乎就差放屁不用审批了。”

  事实上,2001年至今,我国的行政审批改革已经改到了第11个年头。算上这一次,国务院已先后分六批取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的近七成。但直到现在,中央政府层面的审批项目还有1000多项,而地方政府层面的审批项目则多达1.7万项。

  在今年9月举办的青年经济学家论坛上,原国家体改委副主任高尚全讲了这样一个趣闻:1956年,上海企业要增添防暑设备,结果要通过11个部门的审批;兜兜转转把章盖齐后夏天却过去了。

  “审批经济效率低下,抑制创新,造成制度性腐败,也影响经济的发展,可以说到了非改革不可的地步。”他曾经这样评价行政审批制度。但在改革开放后相当长的历史时期里,政府的“审批冲动”却呈现出越来越强烈的姿态。

  一个极端案例是,1998年郑州市成立了“馒头管理办公室”,对所有加工经营馒头的集体和个人,一律采取许可审批制度。每个许可证要交纳1100元的办证费,否则可罚款3000元至2万元,而加工者每天还必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉。

  无所不在的审批经济衍生出了诸多问题。1990年代中后期查处的腐败案件,大部分与行使许可权、审批权有关。而时任国务院总理朱镕基第一次提出加快行政审批制度改革,也正是在2002年的国务院第一次廉政工作会议上。此前一年,中国刚刚加入WTO,这被视为推动政府职能转变的另一个契机。

  先改的都是皮毛,后改的才是硬骨头

  据悉,本次行政审批改革由监察部牵头,早在去年7月份左右,各部委技术层面的一些工作人员便被召集到一起开会。一位当事人回忆,负责同志明确提出了清理指标甚至追责机制,态度“非常坚定”。

  但在《决定》发布后,一个饶有意味的现象是,当年第一批专家组的成员们却并没有表现出过于激动的态度。中国人民大学教授毛寿龙的评论文章是《行政审批改革,千万别出现反复》;另一位专家组成员,中国社科院法学研究所研究员周汉华则对记者表示,“工作很忙,现在不想谈这个问题”。至于中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖,在接受采访时,他还没有去看第六批的目录。

  他反问记者:“我问你,既然已经砍掉了7成,那么老百姓对于行政审批的厌恶有减少7成吗?”

  如果追溯历史,我国的行政审批制度脱胎于计划经济时期。在传统的集中计划体制下,政府的行政审批是一切经济活动所必需的环节,几乎覆盖了全社会的方方面面。

  事实上,即便在中国社会向市场经济转型之后,行政审批依旧无所不在,直到2002年,国务院成立了行政审批体制改革领导小组,组长由时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清担任,时任监察部部长何勇是副组长,兼任审改办主任。

  “改革总是涉及到部门利益,所以牵头的并不是法制办,而是相对超脱的监察部。”余晖解释道,当年审改办聘请了28位专家学者组成专家咨询组,余晖是其中之一。

  在专家咨询小组中,有两位专家的身份令他印象深刻。一位是当时国家经贸委政策法规司的司长,另一位政策法规司司长则来自国家工商总局。

  这样的配置同样大有学问。一是两位司长本身也是博士出身,能提供一线的建议;二则,2000年国务院在机构改革中撤消了9个工业局,成立了新经贸委,这意味着那些工业局原先的行政审批功能已经天然消失,“拿出来撤销的阻力已经没有了”。

  改革中,国家工商总局几乎是最配合的部门。因为经历过1998年的工商与市场管办分离体制改革,国家工商总局几乎“没有什么既得利益”。相比之下,其他的更多的部门,大多并不愿意主动“交权”。

  余晖记得,在总共4000多个审批事项中,专家们建议松绑的项目大概占其中七成,而最后的结果则“倒了个个儿”,三成行政审批项目被取消或调整,11年后,这一数字才达到7成。

  而周汉华则在不同场合回忆过,部委最想保留的,往往是专家们最想取消的核心审批。他遇到过的应对策略包括:上报现实中已经失效的项目审批,或把要取消的项目审批从一项做成好几项。

  “先改的都是皮毛,后改的才是硬骨头。”余晖说,尽管各个部委名义上都是被改革者,但谈判过程中“妥协”的味道还是很浓,“核心的部门利益都能保留下来。”

  已经退休的国家工商总局法规司原司长王学政曾经对媒体回忆过这样一件事。2003年2月,工商总局一口气减了22项项目审批,成为部委中最积极的“改革者”,结果这一减,地方工商部门的“小兄弟”有了抱怨的声音:“人家都没改,就你们认真改!”

  仅仅用削减审批项目的方式去释放改革的善意恐怕已经不够了

  不久前,广东省发改委主任李春洪在谈到行政审批制度改革时无奈坦承:“我调查了6个项目,按程序来走,把所有的审批程序走完,需要310天。”中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺也曾经进行过一次立法调研,发现企业办一个事情最多需要盖125个章,而实际情况往往“比这还严重”。

  事实上,从中央政府层面一级观察,行政审批改革10年间,并不乏“重拳”出现。2004年7月1日,《行政许可法》实施,而其最大的用意在于“收权”——相比于过去的许可泛滥,如今能新设许可的只有全国人大、国务院、省级人大及其常委会。

  鲜为人知的是,这种一刀切式的可以适用于所有政府审批事项的《行政许可法》,在世界上并无先例。“我们政府对市场的干预,已经严重影响到市场机制的形成,我们没有时间去等待一个市场经济自发形成的秩序。”周汉华曾经这样对媒体解释立法初衷。

  现实却并不乐观。中国法学会行政法学研究会会长应松年撰文指出:有关行政审批的概念五花八门,变相设定行政审批的现象较为严重。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等,以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式,变相设置审批事项。

  荒唐事也时有发生。2008年,河南漯河市裴城镇政府要求农户在办理“砍伐证”、“准运证”后才能收割玉米,且每亩玉米缴费500元,否则将“给予严重处罚直至追究刑事责任”。不久前,甘肃省质监局则刚刚叫停“暂行”14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》,根据该办法,加工油条、卖馒头都需要办行政许可证。

  多年来,国家工商总局个体私营经济监管司的副处长张道阳亲历了若干次行政审批改革。

  他发现,行政审批与计划经济有着紧密的内在联系,在一些圈子里,他至今还能听到“炒指标这样的事情”。他还发现,由于审批权在地方的各个部门之间常常互有交叉,因此部门摩擦并不鲜见,“有利益抢着上,没利益躲着走”。

  “各级政府机构已经习惯于将审批作为日常行政方式。”张道阳说,“这个时候,一刀刀地切豆腐,一点点退,仅仅用削减审批项目的方式去释放改革的善意恐怕已经不够了。”

  审批制度改革的关键就是要真正转变政府治理理念和模式,“靠审批是审批不出合格市场主体的”

  事实上,在这个热翻天的时政新闻里,最令这个一线改革者感到眼前一亮的内容是:2012年8月22日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。不仅如此。对于中央行政法规和部门规章设定的审批,如果觉得不合理,广东也有权突破甚至取消。

  今年两会期间,广东省委领导曾特地拜会国家工商总局。之后不久,国家工商总局就出台了一个以支持地方经济改革创新为主要内容的文件。其中最引人关注的内容,是支持广东在特定区域开展商事登记制度改革试点。

  在今年2月,张道阳去广东出差,特意到佛山顺德走访。顺德正是广东省行政审批体制改革的试点,有媒体报道,这次改革里,顺德大约有548项需要取消和调整的审批报到省委省政府,其中涉及到包括前置审批在内的商事登记审批多达155项,而改革带来的结果是“登记企业的数量增长了60%。”

  张道阳还发现,改革过后,市场监管局的执法力量分配在办公室搞审批的少了,去各个监管风险点巡查的多了。

  他想起,在国务院进行第四批行政审批项目的取消和调整时,自己曾拿到一份地级市法制办梳理的市区两级部门行政审批项目目录。

  张道阳觉得,这个目录像一张大网,把整个经济社会活动一下子给预先框住了,“怎么走都没办法快走”。

  “经济社会活动当然需要规制。”他强调道,“问题在于,是侧重预先的、普遍性的审查,还是侧重事后的、有针对性的监管,或者说是要一个明网,还是应该织一张隐形的网。”

  “如果我们更集中力量去做事后纠正,再把违法记录完整公示,令违法者担心自己的商业信誉,是不是就有可能找回市场经济的公序良俗?”张道阳觉得,一种以弥补市场失灵、保护市场机制为目的的现代政府治理理念必须匹配“重监管、轻审批”的行政模式。

  与之相反,那种“重审批、轻监管”的行政审批模式势必令政府有“伸手”的冲动,成为试图在微观经济领域配置资源的权力主体。

  在他看来,审批制度改革的关键就是要真正转变政府治理理念和模式,“靠审批是审批不出合格市场主体的”。

  “我们不能头上没了辫子,但心里留着辫子。”他笑着说。