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常修泽:改革大局与政府职能转变

发稿时间:2012-09-25 00:00:00  

 从改革大局看加快政府职能转变

  我们在讨论政府职能转变时,听到一种观点,认为应称“完善政府职能”,而不应称“转变政府职能”。虽只有两字之差,但是基调是大不相同的。

  针对中国现在的政府职能现状,我不赞成“完善”说,主张“转变”说。并且不是一般的转变,而是要“加快”转变。这两个“关键词”非常重要,为什么呢?因为这个命题与整个国家的改革走势是紧密连在一起的。转变政府职能属于整个改革大局里的一部分。

  现在社会矛盾比较尖锐,一是社会腐败严重,二是收入分配不公,三是公民权利缺乏有效保障,特别是在征地、拆迁和社会治理中的矛盾比较尖锐。现在有一句话,叫做“改革与革命赛跑”,虽讲的有点尖刺,但对于增强改革紧迫性是有用的。

  根据我对情况的分析,不改革,死路一条;改革呢,我认为也有两种可能:一种可能就是在既得利益集团和其他方面的干扰和影响之下,使改革变味、变形、搞坏,然后把改革失误的责任嫁祸于改革者,这是一个很悲情的结局。另一种可能,就是按照正确的方向和路径推进改革,使体制创新取得一个比较好的结果,从而使中国能够避免陷入“陷阱”。现在要研究怎么避免第一种可能,争取第二种可能。

  基于这样一个大的判断,我建议找两个均衡点、两个侧重点:第一,就是在保持路线的连续性和创新性之间找均衡点。就是说,一方面,要保持改革开放以来一直到现在,党的路线方针的连续性;另一方面,要寻求体制的创新性。第二,在保持大局的稳定性与突破性之间找均衡点。在上述两个均衡点的基础上,侧重于向创新性和突破性倾斜,这叫作两个侧重点。

  “加快转变政府职能”是未来整个国家总的经济社会改革这个大体系中的一个“关键环节”,因为:

  第一,从纵向来说,它具有“中枢”性。因为加快转变政府职能触及的是政府,而政府目前在整个国家处于顶层决策和统辖的位置。而从当前整个改革的进程看,政府体制改革是最大的“短板”,由于它的滞后和牵制,使垄断性行业改革、土地等要素市场化改革、收入分配制度改革等陷于胶着状态,有的甚至处于“不进则退”状态。

  第二,从横向来来说,它具有综合性或交叉性。政府体制改革是一个牵扯面广的多维度改革。它既牵扯着经济体制改革,也牵扯着政治体制改革,可以说是经济体制改革和政治体制改革的交叉点和结合部,综合性比较强。

  第三,从操作来说,它具有平滑性。因为通过转变政府职能、推进行政管理体制改革,可以比较稳妥地、迂回地推进政治体制改革,有助于减少摩擦。

  近年来政府职能转变的基本评估

  根据我的调查,整体印象是,这几年政府职能转变有的方面确实有进步,但总的看还没有取得明显突破。

  第一个印象深刻的是,政府在公共服务方面有所进步。很多地方政府加强了基本公共服务均等化的建设,财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域倾斜。据我有限的调研,广东、上海、江苏、浙江等发达地区在推进中动作较大,公共服务职能得到一定程度的强化。

  第二个印象比较深刻的是,在社会管理体制创新方面,开始有一些新的探索。我上个月到广东考察,发现广东地方政府在处理乌坎问题上有些新的思维,开始顺着民意,用“对话”来替代“对抗”,用“维权”来促进“维稳”。

  但是,这些新东西不是特别多,评估不宜过高。

  在经济调节方面,尚未完全转变过来。几年前《政府工作报告》里讲政府要实行“三不主义”:一不干预微观经济活动,二不代替企业经济决策,三不代替企业招商引资。但政府依然是干预过度,尤其是2008年9月金融危机爆发后,政府的行政性干预进一步强化。在市场监管方面,政府的职能也没有到位。

  在社会管理方面,虽然个别方面有些探索,但基本上是延续传统思路,缺乏新的思维。这里有一个问题需要研究,就是社会管理是否等同于社会控制?社会管理创新功能是否等同于政法部门的“社会综合治理”功能?那种以控制为主导的“单中心治理”模式是否能推进社会管理创新?

  政府职能为什么难以转变?问题出在哪里?

  中央早就提出要“加快政府职能转变”,但进展很不理想。根据我的调查和研究,深感原因十分复杂。用制度经济学分析,我大体归纳为以下三组原因。

  第一组原因:干部考核体系与财税体制导致地方政府行为微观化。

  长期以来衡量官员的政绩,片面地用GDP指标。加上实行分税制后,地方政府又有独立的经济利益。经济利益驱动与政治晋升驱动两股力量的合流,形成“双驱动”机制。近年提出“人本发展理论”以后,由于没有实现“发展理念转换”,GDP仍在官员内心世界居核心地位。由于GDP实际至上,地方政府具有强烈的增长偏好,这种偏好、这种增长的冲动惯性至今犹存。为完成指标,地方政府的“经济人”特征明显不减,这是地方政府职能难以转变,以致热衷于招商引资、经营城市的原因所在。

  第二组原因:市场化缺位导致权力膨胀与既得利益集团掣肘。市场化缺位导致权力膨胀。经过33年改革,市场在一般竞争性领域资源配置中已经发挥较大作用,但是市场化改革并未到位。各级权力部门仍掌握着土地、矿产、资金以及垄断性行业等最重要的资源,并通过投资项目审批、市场准入、价格管制等手段不同程度干预微观经营活动,从而使当前经济呈现一种“市场性和统制性并存”的特征。由于市场化与非市场化方式并存,形成价格双轨制,导致了套利的机会主义倾向。金融危机以来,随着临时性反危机措施的出台,市场力量有所倒退,套利的机会有所强化(刘志军案是个典型)。

  既得利益集团掣肘。在这种市场化改革滞后、停顿的情况下,某些拥有较大资源配置权以及自由裁量权的政府官员(中央部门和地方政府里都有),利用掌握在手的资源,借助权力之手“寻租”。一在经济决策上“寻租”,二在市场监管上“寻租”,三在投资项目审批上“寻租”,追求本部门和个人的利益最大化。并试图将这种公权力资本化及其带来的特殊利益定型化,从而形成了一个以“权力寻租”为特征的特殊利益集团。这个“寻租”利益集团与社会其他特殊利益集团(如垄断利益集团等)结合在一起,成为妨碍改革进一步向纵深推进的力量。

  第三组原因:纵向性权力来源结构和民主监督机制缺乏。研究政府职能为何难以转变,不能不触及地方政府的权力来源结构问题。按照科学发展观“以人为本”的指导理念和宪法“主权在民”的核心价值取向,政府不应是自上而下的以纵向层级为特征的官僚机构,而是以公众服务为核心的公共治理组织。从实际情况看,应该说,理念上都是强调秉持“为人民服务”宗旨的,而且近年来更进一步提出“新三民主义”(即,“权为民所用,利为民所谋,情为民所系”),但是回避了一个更根本的问题——“权为民所授”或“权为民所赋”或“权为民所予”的问题。权力来源结构的先天缺憾,妨碍了政府的基本权力配置格局的转变。

  寻求政府职能转变的几点建议

  在新的历史条件下,应把行政管理体制改革放在更加突出的位置。具体有五点意见:

  一、切实改变政府的政绩考核体系。除了改进上级对下级政府的评价机制外,还应积极建立由公民自下而上的评价机制,从而促进政府职能更多地转到公共服务和社会管理上来。

  二、按照“两层两线推进”的思路,改革财税体制。两层:中央层,调整1994年以来的分成比例,以适当向地方让利,给在明处;地方层,在地方财政收入与城市扩张土地经营之间建立“限制闸”和“调节阀”。两线:一条线,建立政府(含中央政府、地方政府)财政收入增长与公共服务供给之间的“数量连接线”;另一条线,在政府(含中央政府、地方政府)与公众之间建立财政民主“制度连接线”,确保财政事务的处理按照民主程序进行。

  三、加快推进要素市场化改革和垄断行业改革,压缩权力资本化的空间。推进要素及其相关的资源性产品价格改革,发挥市场在要素配置中的杠杆作用。同时在产权结构方面,包容各种所有制经济,切实做到“两平一同”:平等使用生产要素;公平参与市场竞争;同等受到法律保护。从反垄断角度削弱“寻租”利益集团与垄断利益集团合流的基础。

  四、有效开展“反腐败”斗争,切实摆脱既得利益集团的束缚。“反腐败”应着重用制度来解决,例如尽快实行官员个人和家庭收入及财产申报、公示制度。通过“反腐败”,矫正权力与资本结盟、权力与利益交换的格局,由此排除特殊利益的干扰,推进政府职能转变的进程。

  五、改变政府权力的“来源结构”。建议结合干部体制改革,逐步改变权力由上级“任命制”的“来源结构”,使权力真正来源于“公民的授予”。这一点,可先从基层乡镇和县级政府开始,由此倒逼他们从追求“上级赏识最大化”转向追求区内“公民拥护最大化”。这种改革,如果一时难以在面上展开,可采取逐步推进的方式:第一步,先在福建平潭县制度创新试验区、珠海横琴地区和深圳前海地区试行;第二步,在深圳、海南等五个经济特区试行;第三步,在国务院批准的11个“综合配套改革试验区”试行。通过逐步推进,“墨渍扩散”,来解决面上的政府权力来源结构问题。与来源结构相匹配,实现民众的四权,即知情权、表达权、参与权、监督权,建立一个权力制衡、监督机制,这也是题中应有之义。

  最后,从“远虑”角度讲,建议把改革党政关系列为政府职能转变的一个重要思路。党政关系问题在1987年中共十三大报告中有重要论述。1989年邓小平明确指出,十三大报告一个字不要改。当然,改革党政关系问题比较复杂,我们不妨先作一些前期的理论研究和方案设计工作,待时机成熟,再在实践中探索。■