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汪玉凯:行政改革成效很明显任务很艰巨

发稿时间:2012-09-14 00:00:00  

  从十六大到十八大——科学发展专家谈之四

  《经济参考报》:十六届五中全会在部署“十一五”规划中明确提出,加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。2008年2月,十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出到2020年建设中国特色行政管理体制的战略目标。这十年来,我国政府在哪些方面进行了改革?

  汪玉凯:自从2008年党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出到2020年建成有中国特色社会主义行政管理体制的战略目标之后,有关行政体制改革问题,就成为本届政府始终不懈的一个改革重点。经过四年多的努力,至少在以下六个方面取得了明显成效。

  一是在应对金融危机中保持宏观经济稳定,用科学发展观引领经济发展,通过政府改革,促进发展方式转变。因此,尽管金融危机对我国的经济造成严重冲击,但在中央保增长、保就业、保稳定的方针下,国务院尽快出台应对金融危机的一系列重大举措,使我国的经济在全球危机中率先走出谷底,并保持了宏观经济的基本稳定。

  二是按照大部制的思路,整合政府,优化政府的组织结构。从2008年开始,本届政府先后在国务院以及地方政府推行了大部制改革。国务院虽然只推出了5个大部,但应该说迈出了坚实的一步。而地方的大部门制改革中有明显的突破,如广东顺德和杭州的富阳。特别是由汪洋直接抓的顺德的大部制改革试点,将原来党政41个机构整合为16个,形成了党政统筹的组织架构,决策、执行、监督相互制约的权力结构以及党政一体的高效运转机制,在社会上产生了很大影响。目前顺德的改革模式,已经在广东的其他一些地方得到了推广。

  三是转变政府职能,理顺关系,在强化政府的社会管理和公共服务职能方面取得了突破性进展。本届政府行政体制改革的一个重要特点,就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路,归并政府的职能,尽量做到一件事情由一个部门管理,避免职能交叉、重叠,遏制政出多门和多头管理。通过改革,在这方面取得了明显成效,使政府的公共服务和社会管理职能得到了加强,加快了基本公共服务均等化的步伐,在解决民众普遍关心的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房等方面,取得突破性进展。

  本届政府在转变政府职能方面的另一个重要举措,就是推动行政审批制度改革。这几年来,经过数轮行政审批制度改革,国务院和地方政府的行政审批事项大大减少,行政审批和行政许可的规范性、公开性等也大大提高。

  四是提高政府管理的公开性和透明度,加强对公权力的监督。2008年我国制定实施了政务信息公开条例。随着这一法规的贯彻和实施,我国政府信息公开被提上了重要议程。通过政府门户网站等各种形式,强化政务公开,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

  五是推进省直管县改革,优化纵向行政层级结构。从2008年以来,本届政府大力推进省直管县改革,在全国的近一千个县推行财政上的省直管县改革,并选择了一些地方同时进行行政上的省直管县改革试点。通过改革,提高了县域政府的财政能力,加快了县域经济的发展,促进城乡一体化步伐。

  六是制定事业单位改革总体方案,并逐步在全国启动事业单位改革。事业单位改革将成为继党政机构、国有企业改革之后最大规模的一场改革,将涉及3000多万人的切身利益。本届政府的一个重要举措,就是制定了事业单位整体改革方案,并计划在2015年完成事业单位分类改革,在此基础上,再推进事业单位内部人事管理制度、收入分配制度、养老保障制度以及法人治理结构改革。从2009年起,中央就选择一些地区进行有关事业单位改革的试点。目前分类改革已经全面启动。

  《经济参考报》:经济改革离不开政治改革和政府转型,十六大以来党和政府多次提出,加快转变政府职能,建设服务型政府,进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。根据您的观察和研究,我国政府在推动由管理型政府向服务型政府转型方面还有哪些地方需要完善?

  汪玉凯:在充分肯定我国行政体制改革取得成就的同时,我们也应该清醒地看到这方面改革存在的突出问题。集中起来,主要有六个方面:

  一是政府对市场、社会的干预过多,强政府的格局没有实质性改变。这与我国经过30多年改革开放后建立起来的市场经济体制、机制极不相符。不少地方仍然过多地运用行政权力配置社会资源,使市场配置资源的空间被大大挤压、甚至被边缘化。

  二是政府结构不合理,政府职能转变滞后,助长了部门利益,行政成本过高。2008年后虽然我们用大部门制的方式,对政府部门进行了整合,但整体上看,成效有限。政府部门设置不合理的问题依然突出,整合的空间依然很大。特别是管理经济、社会等领域的问题尤为突出。

  三是中央和地方关系、特别财政关系没有理顺,地方的土地财政走到尽头。这些年围绕土地征用、拆迁等,引发的群体性事件大幅度上升,究其原因,与地方政府过于依赖土地财政有很大关系。而土地财政问题长期解决不了,又与中央与地方不合理的财政关系有关。特别在基本公共服务均等化被提上重要日程后,中央与地方事权、财力不能合理配置,使这一问题更加突出。

  四是公权力的行使有失控的趋势,政府自身改革明显滞后,法治政府建设中“治官”的作用还没有真正显现出来。尽管这些年来中央反对腐败的力度很大,也取得了很大的成绩,但腐败蔓延的势头并没有得到有效控制。特别是这些年来,围绕公权力的行使形成的灰色权力、灰色资本、灰色暴力,在社会产生了极大的负面影响,并成为改革的最大阻力。另外,公众对三公消费的不满、对官员财产公开的期待,都折射出对公权力的治理已经到了一个十分迫切的地步。

  五是政府收入分配杠杆失灵,国家整体利益格局发生扭曲,出现了严重的不合理现象。这无疑与政府的利益调节功能没有到位有关。再加上目前中国客观上所形成的权贵既得利益集团、垄断既得利益集团以及地产和资源行业既得利益集团控制大量的社会财富,使中国的官民冲突、劳资冲突、贫富冲突也进一步激化,直接影响社会的稳定和发展。

  六是政治体制改革滞后。目前我国行政体制改革的难度越来越大,其中一个重要原因,就是与政治体制高端改革滞后有关。尽管作为政治体制改革的下端部分,行政体制改革也解决了政府管理运行中的很多问题,但是如果没有宪政体制、政党政治、社会主义民主、社会主义法治等政治体制高端改革的推进,仅有行政层面的改革是远远不够的。我国改革目前所处困境,也再一次说明了这一点。

  《经济参考报》:中共十八大即将召开,那么您认为,下一步行政体制改革方面是否会有大动作?主要改革内容可能有哪些?

  汪玉凯:按照上面的分析,我们可以肯定地说,在党的十八大后,行政体制改革无疑将成为整个改革结构中的重要组成部分。其核心要解决三大关键问题:一是公共治理的模式转变与政府结构的优化;二是公权力的运行和控制;三是官员选拔过程中党员和公众发挥作用的制度性提升。具体集中在以下五个方面:

  一是继续推进大部制改革,对政府的横向部门设置,按照经济社会发展的要求,进行更大的整合,使政府的部门设置更加科学合理。在十八后,首先要集中精力制定出新一轮大部制推进的整体框架,明确改革的思路和方向,并首先对国务院的机构设置从组成部委、直属机构到办事机构等,都要进行一次比较大的整合和重构,把长痛变为短痛,使其保持相对的稳定性。最大限度地避免频繁折腾。其重点应解决部门分工过细、市场监管、社会管理过于分散,决策、执行、监督功能不能有效分离等。

  二是要大幅度削减政府的权力,转变传统的强政府治理模式。通过理顺、剥离、转移等方式,对政府的微观职能进行大刀阔斧的削减或转移、下方,降低市场的门槛,从根本上改变目前强政府的格局,使其回归到一个理性的状态,真正建立起政府、市场、社会组织三者的多元治理结构。

  三是要调整中央与地方的关系、特别是财政关系,给地方、基层更大的自主管理权限。改变目前中央与地方事权、财力不匹配、不合理的格局,按照各级政府承担的基本公共服务职责,重新划分中央与地方的权利和义务,并通过开辟新的税源,结束已经走到尽头的地方土地财政。要完善财政转移支付制度,使之逐步走向法制化轨道,要最大限度对缩小专项财政转移的项目,从根本上杜绝“跑部钱进”这一顽疾。

  四是要进一步提高政府管理的公开性和透明度,加强对公权力的监督和制约。要通过改革,在全国范围内加大阳光政府建设的力度,使公权力运行在阳光之下。最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要采取断然措施,清除和抑制灰色权力地带的蔓延和肆岳,对灰色权力、灰色资本、灰色暴利进行坚决清除。要启动官员财产申报公开制度的改革。

  五是要加快省直管县改革,调整行政区划,改变城市的治理。要把推进省直管的改革,与调整行政区划、大力发展县域经济、加快城乡一体化战略有机结合,实现纵向行政层级扁平化。

  六是加快政府自身改革步伐。其中最主要包括,进一步加快行政审批制度改革的力度,建立严格的官员问责制,通过法治政府建设,加大治官的力度。要大幅降低行政成本,将更多的资金用于民生。