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竹立家:社会转型与“大部制”改革战略

发稿时间:2012-08-27 00:00:00  

  2008年以来推进的“大部制”改革战略,迄今已将近5年。从一些地方和部门的改革实践来看,既有一些成功的经验,也有一些需要认真总结的教训。对“大部制”改革过程中的经验教训进行梳理和总结,为未来进一步深化“大部制”改革提供必要的理论支持,具有重要的战略意义。

  统观改革全局,我国近些年推进的“大部制”改革战略,类似于世界上其他国家的“责任内阁制”政府,是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求。目的是理顺政府机构之间的关系、划清政府机构之间的边界、明确政府机构的职能、规定政府机构的责任、提高政府机构的工作效率,并通过改革逐步使“政府机构”与“经济社会发展结构”相一致,消除二者之间的相互脱节或不适应状况,进而逐步提高政府的社会治理和公共服务能力,为中国进入“现代性社会”提供坚实的“机构保证”。

  从人类文明的一般发展趋势来看,“政府机构治理”与“社会治理”有着“内在的一致性”,社会治理的好与坏,与政府机构设置的合理性和科学性密切相关。我们知道,“结构决定着功能”或机构决定着职能。要“转变政府职能”,建立一个“有效政府”,最根本的还是首先要从“政府机构改革”做起,通过机构改革实现政府职能的根本转变。“十七大”以来我们大力推进的“大部制”改革,就是在新形势、新发展阶段,适应新的经济社会发展要求的重大改革举措。

  首先,政府机构的“大部制”改革,根本目的是要重构“政府价值”。一般来说,没有科学合理的国家组织或政府机构形式,在一个信息化和全球化时代,解决公共管理问题方面就没有轮廓鲜明的、行为规范的组织保证,也就没有高效的经济社会管理办法。因此,如果说现代政府改革一般的或宏观的价值取向是建立一个“廉洁、廉价、效率、效能”政府,那么在我国目前的发展阶段中其具体的价值取向则是打造一个有效的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”型政府。

  就这个意义来讲,我国所进行的“大部制”改革,目的并不是简单的撤并机构、裁减人员,大幅度减少政府机构与人员的数量,也不是单一地追求降低“政府成本”,而是要建立一个政府机构价值明确、适应“社会现代性”要求的“责权一致”的政府,使政府具有“现代政府”的基本品质,提高政府的效率与效能。

  其次,政府机构的“大部制”改革,精神实质是要实现“有效分权”。与人们一般理解的不同,我国的“大部制”改革,并不是简单地对政府部门“拆分组合”后,部门权力的相互叠加或集中到一个“大部门”之中,而是要实现“有效分权”,把政府“管不了或管不好”的公共事务转移或下放,使政府能轻装上阵,管好自己能够管而且必须管好的事。

  政府权力的转移是指政府公共服务、管理权限或“公共治理权限”向社会组织乃至个人转移,也就是国外政府改革中所谓的向“第三部门”,即社会组织转移。在一个现代化社会,随着社会结构的演进和社会公共生活领域的进一步复杂化,政府对经济社会的事无巨细、面面俱到的管理能力受到挑战,而解决这一难题的通行办法是大力发展社会组织,政府通过“法律委托”、“服务外包”或“政府购买”的形式,让社会组织来“承接”一些适合其组织性质的公共事务,逐步使社会组织成为社会“公共治理”的“责任人”,成为公共治理的主体之一,才能有效地减轻政府的“管理压力”,形成政府出政策、出标准并对社会组织运行进行监督,社会组织按照政府的要求实现“行业自律”并对本行业进行自我管理的良性公共治理运行机制。目前,我国正在大力推进“社会管理体制创新”,可以预料,党的“十八大”以后,社会管理体制改革仍然是改革的“中心议题”之一,只有把“大部制”改革与“社会管理体制”改革相联系,统筹考虑,厘清“政府责任”与“社会组织责任”之间的关系并制度化,“大部制”改革才能取得实质性进展。

  政府权力下放是指政府权力从上一级政府下放到能实现有效“自我管理”的下级政府。在中国目前的复杂的现代社会,由于各地经济社会发展的不平衡性,各地具体发展情况千差万别,要实现有效的社会治理,权力下放是现代社会最重要的“治理理念”之一。赋予最切近现实的一级政府以财权和事权,并明确其责任,做到“权责一致”,可以大大调动地方政府的积极性,提高他们社会管理和公共服务的水平,让人民满意。这就是说,权力的转移与下放,不但可以降低政府的“管理幅度和难度”,而且可以提高政府社会治理和公共服务的效率和效能,而这正是我们进行“大部制”改革的重要目的和价值追求。

  最后,政府机构的“大部制”改革,基本路径是要推进“渐进改革”。一是由于中国社会的“现代性”还处于一个过程之中,正处发育成熟阶段,因此,适应经济社会发展要求的“大部制”改革也不可能一步到位,我们认为,为了避免改革出现反复甚至走回头路,改革还是要走“渐进式”的道路,想好了再改。基本适应我国经济社会发展需要的“大部门”体制,时间表可以放到2020年我国实现“全面小康社会”那一年,那时,我国的“现代性”社会基本成熟,经济社会结构逐步稳定下来,科学合理的政府机构设置也才有现实的基础;二是如前所述,“大部制”改革不是单一的改革,它与经济发展和社会管理体制改革紧密相联,与社会主义文明发展的基本价值紧密相联,因此,统筹谋划“改革方略”,协调改革步伐,可以大大降低改革成本,增强改革的实效性。

  总之,“大部制”改革是我国社会现代化进程中具有战略意义的重要改革举措。改革的目的是要重构政府价值,建立一个“责任型”和“服务型”政府;改革的实质是要实现有效分权,让社会组织和基层政府承担更多的“公共管理”和“公共服务”职能;改革的路径是通过“渐进式”改革,逐步使政府机构安排合理化和科学化,使政府活动规范化,使政府职能得到有效的发挥,最终实现一个具有“公信力”的人民满意的政府。