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黄少卿:行政审批体制需要深度变革

发稿时间:2012-08-24 00:00:00  

  日前召开的国务院常务会议决定,再次取消和调整314项部门行政审批项目。至此,从2001年开始行政审批制度改革以来,国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目。在当前经济形势相对严峻、各方面改革有待深入的形势下,这一改革措施出台的确颇为及时。

  行政审批作为政府维护公共利益和公共安全的一项监管制度,为世界各国所普遍采用。从计划经济向市场经济转型的过程中,中国政府逐步建立起了一个赋予各级行政部门广泛权限的行政审批制度。相比于过去计划经济下的全能政府,这无疑是一大进步。然而,这样一种把经济活动和社会活动普遍纳入行政审批范围的制度,与市场经济体制便不可避免地产生越来越大的摩擦。中央政府从2001年开始进行行政审批改革。然而,十余年的改革实施下来,虽然审批事项明显减少,但效果却似乎并没有达到预期目标。

  “公章过多”现象至今受到人们,尤其是企业界人士所广泛诟病。经验数据也反映了这一问题的存在。世界银行的《2009全球营商环境报告》指出,中国的整体营商环境指数在181个经济体中排名第83位。其中“开办企业”子项排名第151位。据世界银行的调查,在中国“开办企业”需要涉及到10个政府部门的14项行政审批,需要花费时间40天。而另一项“申请建筑许可”,则更是涉及行政审批程序37项,需花费时间337天。

  笔者以为,当前进一步推进行政审批改革,具有经济和政治两个方面的重要意义。

  从经济方面来说,国内过于繁琐的针对“开办企业”的行政审批程序,至少从三个方面抑制着创业活动,一是许多前置审批设立的资格条件,事实上构成了对创业者市场进入权的剥夺或限制;二是进入劳动力市场或金融市场的许多行政审批,导致创业者无法平等地获取各种生产要素;三是行政审批给创业者带来沉重的财务成本和时间成本。当前,由于内外经济环境的剧烈变化,中国经济正面临着巨大的下行压力。要想走出这一困局,实现经济发展方式转型,营造一个更加亲善市场的行政审批环境正是激活创业创新的必要条件。

  从政治方面来说,减少行政审批事项,不但减少了滋生官员腐败的土壤,而且扩大了社会事业成长的空间。中央纪委研究室主任李雪勤日前指出,中国的腐败和反腐败斗争正处于相持阶段,各种腐败问题的根源是“权力还没有得到有效制约和监督”。笔者以为,对权力的监督与制约固然重要,但若要从源头上反腐败,更重要的是减少对行政部门不恰当的授权,而行政审批权限的减少便是重要的一环。

  然而,如何真正落实这一改革,并防止各部门将来借其他名义再次巧立新的审批事项,这依然是笔者忧虑的一个问题。过去多次行政审批制度改革尽管取得了一定成效,但是,从中央到地方,新的行政审批事项又不断涌现出来。譬如,尽管2004年《行政许可法》的正式实施限制了中央各部委和地方行政部门设立许可的权限,然而,该法律的主要起草人周汉华教授日后撰文指出,就在2004年,有的中央部门借宏观调控之名,进一步强化了自身的审批权力。此次国务院常务会议特别强调,“没有法律法规依据,任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目”,显然也是汲取了过去改革的经验教训。

  行政审批改革属于政府的自我限权、“自我革命”,它不但需要决策者的决心和勇气,更需要政策执行者在利益和良知之间展开权衡。审批权限的取消意味着,相关官员将失去依附于这些权力的既得利益;审批方式的改革由于将权力的运用更多地放到阳光之下,同样会减少官员获取灰色利益的地带。如何对待这一改革,是坚决执行而还是刻意阻挠?对于那些处于既得利益之中的官员而言,这不啻是一个艰难的选择。

  曾任证监会副主席的高西庆在十余年前的一篇文章中提出,应该用强制性信息披露制度来取代证券发行的实质审批制度。他认为,要实现这一转变,证券监管部门需要爆发一次“灵魂深处的革命”。笔者认为,非但在证券发行审批制度方面,行政审批制度的任何改革,都需要政府部门,尤其是政府官员爆发“灵魂深处的革命”。