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宋晓梧:政府改革待破题

发稿时间:2012-07-20 00:00:00  

  当前国内外经济形势的变化,凸显了转变经济发展方式的紧迫性。国际方面,欧洲主权债务危机和美国债务危机不断恶化,全球经济出现下滑,将对中国经济发展的外部环境产生长远影响。

  国内方面,中国政府审时度势应对世界金融危机,采取一系列重要举措,经济率先走出低谷,对全球经济复苏起了重要的推动作用。值得注意的是,中国经济运行中的深层矛盾依然存在,保持经济平稳运行的难度有所加大。

  2011年是“十二五”开局之年,经济运行总体平稳,但结构调整步履维艰。投资维持高位徘徊,消费需求增幅回落,高耗能产业反弹,节能减排进展迟缓,落实发展方式转型的战略面临严峻挑战。

  2012年,经济增长各项指标降幅增大,各地政府要求加大投资的呼声再次高涨。稳增长是必要的,但是,如果再次通过扩大已经过剩的产能,上马不必要的楼堂馆所等设施,来实现稳增长,这样就会严重阻碍经济结构的调整。看来,“十二五”规划提出的转变经济发展方式真正成为主线,在实际工作中还有一个艰巨的落实过程。

  转变发展模式,“十五”“十一五”期间就提出来了,至今进展缓慢,事实说明有待改革攻坚,尤其需要界定政府和市场的界限,按照确定的职能优化政府结构,才能更好地发挥市场配置资源的基础性作用,坚持社会主义市场经济的改革方向。可以说,转变政府职能是优化政府结构的前提。

  如果说,前一阶段中国经济发展的突出特色是政府行政主导,这一运作方式能集中各种资源把GDP搞上去,那么,在新的发展阶段,应当看到这一运作方式的弊端是,致使政府与市场的关系“剪不断”,中央与地方的关系“理还乱”。

  一些人认为,地方政府之间的竞争是中国经济高速增长的“密码”。单纯从GDP增长的角度看,地方政府竞争居功甚伟,但积累的一系列问题日渐显现,如重复建设、产能过剩、资源浪费、环境污染。尤为严重的是,地方政府成为资源配置的主体,模糊了政府与市场的边界,还为权钱交易提供了广阔的平台。

  近年来,地方政府公司化的倾向愈演愈烈,层层分解下达或变相下达GDP、投资、招商引资、重大项目等各种经济指标。为了完成这些经济指标,有的党政工团齐动员,有的层层考核到街道。

  由于地方政府充当了资源配置的主体,国家宏观调控发生严重扭曲,调控的对象不是市场而是地方政府。地方又普遍追求高增长、大投资,中央为了保证地方的煤电油运供应等,往往形成地方调控中央的局面。以“十二五”规划中GDP增长指标为例,中央预期目标为7%,各省、区、市的指标加权平均为10.5%,比中央高出50%。这种状况的普遍出现,责任不在地方,而在相关体制机制不适应发展方式转型的要求。

  界定政府,包括中央政府和地方政府与市场的边界,并在此基础之上优化政府结构,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制以及社会管理等众多领域的深化改革。当前,可以先从四方面入手逐步破题。

  扭转地区GDP竞争趋势,建立统一的社会主义市场经济体系

  改革开放以来,从搞活一个国有企业、建设一个工业园区、经营一个现代城市到协调区域发展,我们的视野越来越开阔。这是不断打破行政分割,在更大范围内发挥市场配置资源基础性作用的必然趋势。

  在这里,需要研究的一个问题是,区域协调发展的标准如何确定?现在各地仍把GDP或人均GDP指标大致相当,作为区域是否协调发展的第一衡量标准或主要衡量标准。

  这样,攀比GDP增长速度,难免成为各地最现实的目标。在目前过多依靠投资拉动经济增长的模式下,比投资增长又成为各地最直接的目标。

  在市场经济条件下,各类要素投入总是向回报率高的地方集聚,因此,以人均GDP大体相当作为区域协调发展的主要衡量指标,实现区域协调发展就是十分困难和相当遥远的事情。

  应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当,供水、供气、供电、供暖大体平衡,铁路、公路、民航等交通设施基本具备,就可以认为区域发展水平大致协调了。建议尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,不再把这类经济指标作为地方政府政绩考核内容,以利于保证全国政令统一、市场统一。

  对于近年来已经形成的20多个国家级区域规划,建议“十二五”规划时期中央突出抓好西部大开发,对于其余跨省的规划重在指导,省内的规划由各省自行协调。

  要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的区域性GDP竞争,其结果必然割裂全国统一市场。

  地方政府的职责在于要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,提供各项公共服务,维护市场秩序和社会安定。如果,继续坚持地方政府的GDP指标竞争,那么,地方政府的结构必然会朝着公司化的方向进一步“完善”。

  适当集中基本公共服务事权,明确划分各级政府事权财权

  建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准。按照公共财政框架和基本公共服务均等化的要求,明确界定各级政府的事权,并落实与之相匹配的财力。

  经济社会发展到现阶段,应当改变长期以来在基本公共服务方面,中央确定原则框架,地方制定实施标准的做法。多年来的实践证明,这种做法虽然有较大的灵活性,但难免造成越是经济发达的地区其基本公共服务水平越高,越是经济欠发达的地区其基本公共服务水平越低的状况。从全国看,基本公共服务的地区差距不是在缩小,而是在扩大。当然,目前不可能“一刀切”地拉平各地区的基本公共服务水平。但是,在“十二五”时期,应当下决心扭转一次分配的地区差距,通过社会保障和其他基本公共服务等二次分配来扭转进一步扩大的趋势。

  为此,要建立全国统一的基本公共服务经费保障机制,加大中央财政对贫困地区公共服务和基础设施的转移支付力度,逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距。应着手研究逐步协调地区间的公共服务水平,平衡地区间的人均可支配财力。当前可以采取的改革步骤是,先解决省、区、市内的基本公共服务水平差距过大的问题,进而再逐步实现省、区、市之间的基本公共服务均等化。因为,一些经济发达省份的统计资料说明,其省内不同市县的基本公共服务差距之大甚至大于全国东西部间的地区差距。

  鉴于一些地方在区域性GDP竞争中,为了自身利益不得不到中央部委跑项目,建议尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度,以法律形式加以规范,限制中央政府部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

  发展和规范社会组织,深化行政管理体制改革

  深化行政管理体制改革是优化政府结构的先导环节。只有把不该由政府管理的事项,如企业经营决策,坚决转移出去,把该由政府管理的事项如基本公共服务等切实管好,才能使政府“减肥瘦身”,优化结构。

  但是,“推进政企分开、政资分开、政事分开,政府与社会组织、市场中介组织分开”这句话说了多年,落实起来却步履维艰。究其原因,在于社会发展滞后于经济进程,“经济这条腿长,社会这条腿短”。上述改革内容迟迟难以落实下来,在很大程度上是社会组织这条腿短。

  与计划经济年代相比,中国社会组织如今已经从无到有,有了很大进步,现在已有40多万个社会组织、中介机构。但是,这些社会组织绝大多数存在“官办、官管、官运作”的问题。市场主体自律与自协调机制的缺失,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。

  面临从中等收入阶段迈向高收入阶段出现的诸多新问题,是依靠更全面、更精致、更强势的政府行政干预来解决,还是依靠更广泛、更灵活、更和谐的社会协调机制,这取决于国家对社会发展战略的选择。尽管这两者并非完全相互排斥,但侧重点不同,结局可能大不相同。现在有一种趋向,似乎完善宏观调控、加强社会管理主要靠政府设立行政指标,最好落实到“一把手”才行,很少想到发挥社会组织的作用。权力下放,责任分解,只能下放到各地市,分解到各部门。许多应当在政府与市场之间分割的职能,还是在中央与地方、部门与部门之间分割,这就无非是中央权力大点还是地方权力大点,甲部门权力大点还是乙部门权力大点。同时,由于社会监督机制不完善、不配套,各类行政指标完成如何仍旧是由政府自己说了算。

  针对这一问题,一些地方开始探索改革社会组织管理体制,以逐步形成更灵活、更和谐的社会协调机制。如北京、深圳等地赋予工商经济类、社会服务类、慈善福利类等社会组织以更大的自主权。广东省迈的步子最大,自2012年7月1日起,除有特殊规定外,所有社会组织都不再挂靠行政部门,政府可以向社会组织购买服务,社会组织可以承接政府的相关职能。广东省的探索,对转变政府职能、优化政府结构具有重大意义。

  在国家法律框架内,发展完善社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之义。

  完善集体谈判机制,深化收入分配制度改革

  中国当前面临的经济社会问题很多,最突出的是收入分配差距过大。“十二五”规划建议强调了收入分配制度改革的重要性,提出要提高居民收入在国民收入中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。问题在于,政府在提高劳动报酬的比重中应负什么责任?一些人认为,政府只能干预二次分配,一次分配应完全交给劳动力市场,由市场按供求规律自行调节。可是,中国的劳动力市场还在发育中,并不完善,而且许多不完善之处正是政府行政干预造成的。例如,农民工工资过低,是由于户籍以及与户籍密切相关的基本公共服务城乡行政分割造成的,一些垄断行业工资福利过高则是行政性经营特许权带来的。解决这两个问题,政府责无傍贷。再有,一些地方政府向投资者倾斜过度,对他们违规甚至违法侵害劳动者权益的现象熟视无睹,这也不是简单靠市场机制就可以自行调节的。因此,政府要在一次分配中有所作为,方向是打破行政分割,进一步发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。

  同时,也要看到,搞社会主义市场经济必须赋予企业用人自主权,包括确定企业职工工资的自主权。现代市场经济条件下,劳动报酬并不是单纯由雇主确定的,劳动报酬与资本收益之间的关系也不仅受市场供求的影响,需要建立劳资双方谈判机制。中国从上世纪90年代开始推行集体协商机制,取得了一定成果。但是,劳动报酬过低、普通劳动者工资收入长期增长缓慢的现象说明,集体谈判机制还有待完善。其中的关键环节是,工会应进一步去行政化,雇主组织应在区域和行业性的集体谈判中发挥作用。

  从这个角度看,市场经济条件下,收入分配在很大程度上演变为不同社会群体的利益诉求能不能得到充分表达的问题。如果,我们不建立健全这一劳动力双方的集体讨价还价的市场机制,解决收入差距过大的问题又回归到通过政府下达行政指标、直接干预企业的工资自主权的老路上去,可能在短期内表面上能够见效很快,长期看则违背了社会主义市场经济的改革方向,转变政府职能、优化政府结构也将南辕北辙。■

  作者为中国经济体制改革研究会会长