当前位置:首页 >> 行政体制

刘玉瑛:干部制度几大弊端仍需改革

发稿时间:2012-06-21 00:00:00  

  现行干部制度仍然存在一些问题,官僚主义产生的温床和土壤没有清除;权力过分集中现象依旧存在;干部特权思想没有得到有效的遏制……

  1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》(以下简称《讲话》)的重要讲话。时过32年,我们重温这篇被世人称之为“进行政治体制改革的指导性文件”的讲话,依然感到振聋发聩。

  正是在这篇讲话的指导、引领和推动下,作为政治体制改革重要组成部分的干部人事制度改革开始破冰前行,并逐步走向了深入:打破了“神秘化和手工业方式”,一些具有民主元素的具体制度和做法在各地不断涌现,如“扩大基层民主选举范围”、“公推直选”、“民意测验”、“民主公开竞聘”、“差额选举”、“民主评议”、“任前公示”等等;实现了从“关门选拔”到“开门竞选”、从“少数人在少数人中选人”到“多数人在多数人中选人”、从“伯乐相马”到“赛场选马”的重大转变;进入了由“局部改革”、“单项突破”到“全面规划”、“整体推进”的新阶段。

  各地不断涌现的具有民主元素的具体制度和做法以及“重大转变”、“新阶段”,彰显出我国干部人事制度改革取得了一定的成效。

  尽管我国的干部人事制度改革取得了一定的成效,但对照《讲话》,联系现实,我们也不难发现,一些深层次的矛盾和问题还未得到根本解决,以至于现行的干部人事制度改革还存在着积习流弊。不仅如此,在改革进程中又出现了一些新矛盾新问题。不管是积习流弊也好,还是出现的新问题也罢,都是现行干部人事制度改革的弊端。

  这些弊端如果不能被有效地革除,会极大地抑制干部队伍的生机活力,极大地影响选人用人的公信度,极大地制约干部人事制度改革的健康发展。而要革除这些弊端,必须找出弊端所在。这也是革除弊端的逻辑起点和前提。那么,我国现行的干部人事制度改革都存在着哪些弊端?我认为,撮其要者,有以下一些问题值得注意:

  官僚主义产生的温床和土壤没有彻底清除

  邓小平同志在《讲话》中指出:“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守陈规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。这无论在我们的内部事务中,或是在国际交往中,都已达到令人无法容忍的地步。”

  事实上,这种“令人无法容忍”的官僚主义在当今也是广泛地存在着,甚至有愈演愈烈之势。为什么有愈演愈烈之势?这是因为官僚主义产生的病根还没有彻底清除。邓小平同志在《讲话》中曾经对产生官僚主义的病根予以了揭示。他认为,其总病根是“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办”。其另一个病根是,“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循。”除此而外,“还有,干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下。这些情况,必然造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。”

  不管是总病根,还是另一个病根,抑或是“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法”,都是官僚主义产生的温床和土壤。而正是这种温床和土壤,导致了今日的官僚主义愈演愈烈。

  权力过分集中现象依旧存在

  邓小平同志在《讲话》中对“权力过分集中现象”曾经有过精辟的论说:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”他认为,“全国各级都不同程度地存在这个问题。”

  就现今的情况来讲,邓小平同志谈到的这个问题依旧在各级不同程度地存在着。比如,就用人而言,虽然实行了常委会或全委会的“票决制”,在一定程度上约束、限制了“一把手”的权力,但实际运作中,“一把手”仍然在有些关键环节上起着操纵控制作用。有些地方和单位,组织部门没有自己的话语权,话语权掌握在“一把手”的手里,想用谁,就用谁。组织部门要看“一把手”的脸色行事,唯“一把手”是瞻。“一把手”想用谁,组织部门要做的就是配合“一把手”在程序上走个过场。

  邓小平同志在《讲话》中曾经指出权力过分集中的危害。他认为,权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,“必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”

  民主集中制还没有成为严格的完善的制度

  民主集中制是我党的根本组织原则,也是党内生活必须遵循的基本准则。而在实际工作中,有的地方民主集中制根本没有成为严格的组织制度。比如,党内对重大问题的讨论,常常是由个人或少数人匆忙做出决定,也很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。

  相反,家长制的作风却是大行其道。人事权上“一人定”;财物权上“一支笔”;决策权上“一言堂”。

  关于家长制的作风,邓小平同志在《讲话》中明确地讲过:“不少地方和单位,都有家长式的人物,他们的权力不受限制,别人都要唯命是从,甚至形成对他们的人身依附关系。”他认为:“不彻底消灭这种家长制作风,就根本谈不上什么党内民主,什么社会主义民主。”

  干部“能下”、“能出”问题缺乏制度性安排。干部能上能下,能进能出,是干部人事管理的客观规律,也是干部制度改革的一个关键环节。但在现实中,干部是能上不能下,能进不能出。

  当年,邓小平同志在《讲话》中,针对当时领导干部职务终身制现象,明确指出:“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”

  如今,离休、退休的问题已经有了制度性的安排。但是,干部在退休之前的“能下”、“能出”问题,还没有通过制度性的安排来解决,缺少干部退出机制。现在的干部是职务提升容易,降低难;待遇提高容易,下降难;身份是官容易,为民难。而这一问题不解决,不仅会产生冗官现象,阻碍新老交替,影响优进绌退,而且还会助长官僚主义和官本位的思想。

  干部特权思想没有得到有效的遏制

  我们这里所说的特权,是指“政治上经济上在法律和制度之外的权利”。党的领导干部应该是人民的公仆,而不是人民的主人。但事实上,有的干部颠倒了主仆关系。正如《讲话》所指出的:“当前,也还有一些干部,不把自己看作是人民的公仆,而把自己看作是人民的主人,搞特权,特殊化。”例如,某地有一位副镇长,乘车通过一家收费站。当收费员要求司机交费时,这位副镇长很是恼火,从后座跳下车,给了女收费员脸上一拳。当收费站值班民警跑过来询问时,他竟轻蔑地说:“警察算个x,我是人大代表!”说着,一拳又向民警的太阳穴打去,并脱掉鞋子,爬上车顶,狂喊:“我要扫平这个收费站!”

  这位副镇长自认为自己有职有权,自己的行为就可以不受任何约束,就“老子天下第一”,就可以有“特权”,不按规定办事。

  干部特权思想为什么没有得到有效的遏制?群众监督制度还不够完善是一个非常重要的原因。《讲话》要求,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”

  “潜规则”干扰“显制度”的问题严重

  2000年6月,中共中央印发了《深化干部人事制度改革纲要》,从整体上提出了十年内干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施;2002年7月,中共中央又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》,对选拔任用党政领导干部的原则、任用条件、选拔任用程序等都做了明确的规定;2009年,中共中央制定了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》,提出了“逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度改革目标”的核心要求。党的十七大和十七届四中全会对深化干部人事制度改革也都有全面的部署。

  但是,这些干部人事制度改革的政策措施,在一些地方和部门并没有得到严格的执行,因而,“潜规则”干扰“显制度”的问题不能说不严重。

  有些地方和部门,干部选拔任用上的程序“空转”问题屡见不鲜。有的形式上走“程序”,实际上是个人或少数人说了算;有的表面上走的是正常程序,实际上搞的是“暗箱操作”;有的是“一把手”决定好人选,跟组织部门说一声,组织部门再走一遍所谓的民主程序。

  中共中央政治局委员、中组部部长李源潮同志在《坚持民主公开竞争择优推进干部人事制度改革》一文中指出:“干部人事制度改革直接涉及权力和利益关系的调整,牵一发而动全身。改革有风险,但不改革党就会有危险。”

  而要改革,现今干部人事制度中的弊端必须有效地破除。正如邓小平同志在《讲话》中所指出的:“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”

  (作者为中共中央党校教授、博导)

  资料链接

  近些年干部人事制度改革的几个亮点

  邓小平发表“8·18”讲话时过32年,尽管我国的干部人事制度改革仍然面临诸多困境,但各地在干部人事制度改革尤其是针对领导干部的管理制度方面的探索也亮点纷呈。人民论坛问卷调查中心通过问卷调查、专家访谈等方式,归纳梳理出干部人事制度近些年来的几个亮点。

  亮点一:“公推直选”——从“敏感事项”到“正常事项”

  公推直选作为党的基层民主建设的重要探索,其发端与发展经历了党的十五大、十六大、十七大等三次代表大会,最终在十七大修改党章时被正式吸收进来,具体表述为“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。“公推直选”从2001年四川平昌等地的首次运用,到十七大前江苏等地的高调运用,再到十七大郑重修改党章,经历了“敏感事项”,即只做不说,到后来的“讨论事项”,即多做少说,再到后来的“正常事项”,即又做又说等三个发展阶段。公推直选变“暗箱操作”为“阳光操作”,变“伯乐相马”为“赛场选马”。实践证明,这种选人模式对于杜绝干部任用中的不正之风,激励优秀人才迅速脱颖而出,具有十分明显的效果。

  亮点二:干部考核机制初步建立

  2009年6月29日,中共中央总书记胡锦涛主持召开政治局会议,审议并通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》(以下简称《意见》)。《意见》阐述了建立促进科学发展的干部考核评价机制的重要性和紧迫性,明确了建立促进科学发展的干部考核评价机制的指导思想、基本原则、工作目标和重点任务,并就切实做好这项工作对各级党委(党组)和组织人事部门提出了具体要求。《意见》体现了中央对干部考核工作的新部署,意味着科学发展观的要求将被贯穿于干部考核的全过程。这一干部考核评价新模式的启动,是进一步提高全党干部工作科学化、民主化、制度化水平的重要标志。

  亮点三:民意测验,强调群众满意

  人民群众满意与否,是检验一个地方施政水平的重要标准。“民评官”打破了“官评官”的传统干部政绩考核方式,代表了今后干部人事制度改革的一个重要方向。突出民主、重视民意、扩大民生,是这一考“官”新模式的突出亮点。专家表示,中央强调扩大考核民主和增加透明度,就是要通过落实广大群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权,“倒逼”干部抓大事、干实事、做群众满意的事。借助民意压力,改进政府施政效能,在不少地方取得了明显的成效。一些地方的组织部门已经通过问卷等较为科学的手段把民意纳入干部考核。“万人评议”政府也是近年来群众反响比较大的一个创举。

  亮点四:选人用人以德为先

  2009年,党的十七届四中全会提出:要坚持德才兼备、以德为先用人标准,完善干部选拔任用机制,提高领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐能力,培养造就大批优秀年轻干部,健全干部管理机制。国家公务员局考试录用司负责人表示,2012年度国家公务员招考加大对考生“德”的考察,考生政治品德不良,社会责任感和为人民服务意识较差不得录用为国家公务员。这标志着德行的考察已经纳入了公务员招考的标准。

  亮点五:“问责”制度纳入党的纪律条例

  中共中央政治局2009年5月22日召开会议,审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这是我们党历史上第一次将“问责”制度纳入党的纪律条例,第一次规定出问题不仅要问责行政负责人,更要问责党委负责人,也是第一次对被“问责”官员“复出”作出明文规定。在问责制度推进的实践中,责任追究的范围也在不断拓宽。责任追究从生产事故多发部门向其他领域和部门(尤其是权力部门)推进,党政机关、公检法司、企事业单位等皆可“问责”。另外,一些无所作为的“太平官”也会被罢官去职。

  亮点六:强化集体决策,全面推行票决制

  2008年4月中央发出通知,要求地方党政主要领导任免全面实行全委会票决制。实行票决制,把重要干部任用的决策权收归常委会和全委会,充分发挥党委集体领导的作用,有利于克服少数人甚至个别人说了算的现象。专家指出,将干部决定的主体由党的常委会扩大到全委会,是中央科学分解与制衡一把手权力的重要步骤,将有利于提高党的执政水平。有专家认为,此举意味着中共有意将这种党内民主形式用一种制度予以固定,这是中共党内民主发展的重要成果。

  亮点七:干部交流呈现多元化

  近年来,许多地方对深化人事制度改革工作进行了积极有效的探索和实践,采取引进干部挂职、交流任职、公开竞岗等方式,不断深化干部交流力度,干部交流呈现多元化:由“自上而下”的单向交流转向“自上而下”和“自下而上”相结合的双向交流;由“做客”、“镀金”的挂职交流转向与群众同吃、同住和同劳动的“三同”任职交流;由个别地区、个别单位的“偶尔”交流转向中央与地方、东部与西部、南方与北方纵横交错的“常态”交流。

  亮点八:建设“学习型政党”

  十六大以来,中央对领导干部的综合素质日益重视,学习和培训力度进一步加强,关键是提高党的领导干部的执政能力和执政水平。中央政治局把集体学习作为一项制度,通过学习寻求治国之道。十六大以来,中央政治局把学习作为一项政治任务来抓,每次学习,中央政治局都从实际出发,结合当今世界和中国的热点与难点,请专家讲解分析,紧跟形势发展。学习的内容,都经过缜密安排,有的放矢。2009年,在十七届四中全会研究新形势下怎么加强和改进党的建设时,第三次提出建设学习型政党,对党自身建设的经验、问题,以及解决问题的方针方法做了规定,提出了建设马克思主义学习型政党是个重大而紧迫的战略任务。

  (整理:人民论坛记者肖楠)