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袁刚:政府“大部制”改革的难点及阻力

发稿时间:2012-06-11 00:00:00  

  一、“大部制”改革遇到“官僚制顽症”

  我国改革起步的上世纪八十年代初,在推行经济体制改革的同时,就已经大力度地推行了政府行政体制的改革,其起步甚至还要更早。邓小平早在1981年1月就说过:“精简机构是一场革命”。30多年下来,政府上下推行了好几轮以“精简机构”为内容的改革,2007年中共“十七大”更提出“大部制”的改革目标,国务院和各级地方政府部门,都大幅度压缩,改革的雷声一直就很大。

  不能说改革没有取得成绩,但因触及长时期所形成根深蒂固的既有利益格局,涉及众多官员干部的饭碗钱袋,改革一直就阻力很大,多有反复,甚至流于形式走过场。很多地方是机构减了人不减,不减和尚只拆庙。近日爆出广东省佛山市的大部制改革,改得“副局长扎堆”,原来的局长们在合并后的大部统统挂名副局长,以致有的局竟然有副局长19个。有主管编制的领导表示,这是大部制改革“过渡”时的“合理”现象。由此引发民众热议,被斥之为“假改革”。

  “假改革”的说法我并不赞同,行政改革30年来从中央到地方上下几乎没停顿过。邓小平、朱镕基等改革家对机构改革都决心很大,出手也很猛。朱镕基任总理时,甚至表示“就是地雷阵也要闯”!他主持的国务院机构改革,初步制止住“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的“怪圈”,大幅裁减合并重组了中央政府机构部门,取得了很大成绩。

  然而,精简机构中央相对好办,裁减下来的官员可以下到地方,为裁员有些部门甚至想出了公家出资,送年轻部员到高校读研究生的“妙着”,使精减预案得以完成。但地方上尤其是县市基层政府就难办了,机构减了官员没有地方转移,人头硬是减不下来。在中国,工人可以下岗吃社保,干部却没有下岗一说,尤其是带“长”字号的,岗位职守裁减了,官号待遇等却一点也不能减,于是乎就有了上述佛山十多个副局长的“大部制”现象。

  其实,这种情况在全国非常普遍。“长”字号干部若因下岗而加入“上访”者队伍,“维稳”大业岂不是要泡汤,此即所谓改革之“难”!所以,谁也不敢怠慢当官的,中央也没办法,只得广设副职,百般优宠,等他们年老退休以作“过渡”。这反映的其实就是“官僚政治”之顽症,是英国政治学家帕金森(CyrilNorthcoteParkinson)所描述的典型官场病,即部门都会有部门利益且有无限扩张的倾向,官员为自身利益而抵制减员,抵制改革,此乃世界性难题。面对“官僚政治”顽症,改革者是想改却改不动!

  二、“大部制”其实是历史传统和国际惯例

  等级官僚制顽症,正是苏联政治经济体制的主要特征。早在苏联建立之初,第二国际工运领袖考茨基、卢森堡等人就对其进行了深入分析和批判,苏联体制被称之为“国家官僚制”。

  勿庸置疑,我国建国之初就全面移植了“老大哥”苏联的政经体制,包括经济、政治、文教、法律等方方面面,思想意识形态方面则搞苏式“灌输”,高校按苏联模式也进行了“院系调整”等。总之,是全方位移植,按照新儒家的说法,是“全盘西化”。因为苏联也是西方白种人,也就没有必要掩耳盗铃似的把移植苏联排除在“西化”之外,现在反倒是高喊起“反对西化图谋”,实际上是反对祛除苏联模式的改革。

  如今我国上下都已深刻地认识到苏联计划经济的弊病,但对其它方面的弊害,却缺乏足够的认识。其实,苏联模式在政治行政等方面也很落后,我国盲目移植吃了很大的亏。“大部制”改革的实质就是在政府行政管理体制方面,剔除苏联模式,向欧、美、日等西方发达国家看齐,与国际接轨。

  苏联“国家官僚制”,乃是由国家充当“总地主”和“总资本家”,对社会进行全方位控制,各方面都设衙门、设官进行管理,高度集权。其结果是干部多,衙门机关多,形成庞大的官僚特权阶层,骑在人民头上,工人农民并未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏锐看到干部官僚化问题,列宁更痛恨政府机构的无限膨胀,临死前口述文章《宁肯少些,但要好些》,提出精简国家机构,指出:“要尽一切可能撤销各种委员会,阻止成立各种新的委员会,因为其中十分之九是多余的”。

  但是,苏联体制的本质就是管制,方方面面都要派党员干部去管,没有民间自治的空间,故其虽多有机构调整,却一直未能阻止官僚机构的恶性膨胀。中央政府部级单位发展到上百个,1982年有110个,到苏联灭亡前夕,全国各类干部总数已达2100万人,占总人口的1/14,成为高高在上骑在人民头上的“新阶级”。各机关领导多,副职多,有的部副部长有十多个,机关中带“长”字号的职位竟占到干部1/3,出现了严重的官场病和腐败现象。

  反观我国历史,古代历朝政府衙门其实规模都不大,秦汉有“三公九卿”,隋唐是“三省六部”,及至清末包括宫廷服务、监察等“部级”机关,也从未超过20个。行政六部:吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部,乃承袭《周礼》六官:天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官,前后行用约3千年,其实就是“大部制”。

  近代戊戌变法,康有为提出以“十二局”取代“六部”。清末颁行的“皇族内阁”是:外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部等10个部。辛亥革命成立南京临时政府,设9个部,即陆军部、海军部、外交部、内务部、财政部、司法部、教育部、实业部、交通部。北京临时政府则是10个部,即外交部、内务部、陆军部、海军部、司法部、财政部、教育部、农林部、工商部、交通部,加上南京留守则为11个部级单位。我们稍作比较即可看出,所列三届政府虽性质不同,甚至是敌对关系,但部门设置却大同小异,可谓是一脉相承,这其实就是我国现代政府机构设置之滥觞。自后北洋政府、国民政府虽多有变换,中央部门也一直是10到20之间,实行的都是“大部制”。

  再看欧美日本等发达国家,“大部制”更是其政府设置的常例,部级单位一般都不超过20个。如美国长期保持14个部门,英国则在18个左右,法国约15个,日本现在是13个。苏联垮台后建立的俄罗斯联邦政府也只有17个部,多数发展中国家的政府也都实行“大部制”。

  “大部制”古今中外的政府都行用,说明其并非什么新鲜玩艺,不仅是国际惯例,而且是历史传统。唯独苏联以及移植苏联模式的国家,才不搞“大部制”,反倒是非正常的异数,违犯了世界行政通则。其所搞的“国家官僚制”,历史已证明是一个失败的体制。

  我国建政之初就学苏联,1949年政务院设部级机构为35个;1953年增为42个;54年成立国务院,扩充为64个部门,55年即激增为81个;后反复下放调整,但减了又增,增了又减,减了又增,形成“怪圈”。到文革时有76个中央部门,81年终于达到100个,以致机构臃肿,效率低下,终于成为改革的重点对象。自后30年“精简机构”搞了八九次,也是反复增减,中央下了很大力气,向“官僚主义”顽症开战,要突破“历史怪圈”。现在国务院组成部门,名义上是27个,但仍显其多,仍要改革压缩到20个以下,以便能与国际接轨。

  三、“大部制”改革留不得死角

  苏联社会主义体制不仅在经济方面很失败,在政治、意识形态等各方面也都很失败,对此邓小平看得很准,称之为“僵化”体制!弃之要搞中国特色的社会主义。“中国特色”在于创新,但是,仍有不少人士感情上放不下苏联政经体制,甚至留恋计划经济,认为其总体优越性是集中国力办大事。

  铁道部可谓是我国政府所保留的苏联计划经济模式的最后堡垒,其不仅党政企不分,还学苏联拥有自己的“公、检、法”,自成体系,垄断经营,衙门积习深重。虽历经多次机构改革、包括“大部制”改革,铁道部竟能纹丝不动。当政者期望铁道部能一展雄风,把高速铁路修到外国去,以证明“社会主义的优越性”。这就使“大部制”改革留有死角,使改革不能彻底。

  “国家官僚制”对于推进苏联工业化,起初也是起到了重要作用,用行政命令主导经济,也的确办了许多大事。我国上世纪引进苏联模式,很快建立了一整套工业体系。这也使得改革之前,我国政府机构庞大异常,光工业主管部门就达20多个。机械工业部就有第一到第八,简称“一机部”、二机部……等。另按类还分有化工部、电力部、煤炭工业部、电子工业部、石油工业部、冶金工业部、轻工业部、纺织工业部、食品工业部、森林工业部等,都是学苏联。苏联甚至党也搞“工业党”、“农业党”,党政企不分,坐办公桌不事生产的干部多如牛毛。然而,以上所有20多个工业部,还包括商业部、外贸部等,在日本就一个“通商产业省”,官员数只有其百不到一,效能却超过中、苏工商各部之总和!引导了战后日本经济起飞,相比之下,“大部制”显示出的是更大的优越性。

  我国去年温州“7·23”动车追尾翻覆事故,彻底摧毁了苏式铁道部无须改制的神话。高筑债台修铁路,部长刘志军和副总工程师张曙光,却爆出特大贪污案,赃款是天文数。这更凸显出铁道部高度集权黑箱操作的弊端,说明“大部制”改革留不得死角,政企要分开,铁道部应拆改归并于交通部。

  上世纪70年代,以香港为基地的“世界船王”包玉刚,通过市场运作,竟使其商船吨位运力超过了苏联全国,当然更超过了当时的全中国,而其上面却并没有多少官僚机构和政府官员来管他。管理并非设官越多、机构越多就能管好,相反,少而精干反倒更有效能!政府无须管琐碎的微观细部,而只需作宏观政策调控,所以“大部制”不仅是世界行政通则,而且是大势所趋。清末1906年11月设“邮传部”,对交通、邮政、铁路、航运等进行统一管理,所行已是“大部制”,民国时改称交通部。我国学苏联,实际上是走了一段弯路。

  苏联政经体制并没有太多“优越性”,国家充当“总地主”和“总资本家”,行政权力无孔不入,使各类管理机构林立,干部众多,互相扯皮,造成政府效率低下。加上行政审批手续繁多,部门追求自身利益,使官僚主义严重。前苏联光农业方面就有管理干部300多万,而美国全国农业工人也不过此数,生产的粮食却比苏联多得多。苏联官僚化的集体农庄办了70年,其粮食产量竟没有任何一年能达到私有制1913年的水平。行政命令体制和市场体制的优劣,历史已作出了判定。“大部制”改革,就是适合我国市场经济的发展,摒弃落后的苏联行政管理模式,回归传统常规,与国际接轨。对已被历史淘汰的落后体制,我们无须留恋,“大部制”改革应不留死角。

  四、行政体制改革应伴随政治体制改革

  “大部制”是行政体制改革,而不是政治体制改革,是上世纪八十年代初启动并持续30多年的以“精简机构”为内容的多次改革的继续及归宿。改革以转变政府职能,提高行政效率为目标,以破除机构重叠、职权交叉、政出多门、审批繁复、部门谋取自身利益等弊端。今后的“大部制”政府,应以行政督导、宏观调控、社会服务为业,不再大包大揽办企事业。人员规模可小一些,领导应变能力应强一些,以适应市场经济和全球化快速发展的形势。

  但行政体制改革必须与政治体制改革结合,否则将终难成功。

  前述机构归并造成副职过多,设十多个副局长的情况,在苏联也很普遍,上世纪五六十年代我国学苏联,甚至国务院副总理也设十多个。有些副职竟是因人而置,不是工作需要,而是安插冗员,挂职不上班,只享受待遇。然这种情况在西方发达国家却不存在。欧、美、日等国行政体系有政务官、事务官的严格区分,事务官即文官,最早创制于英国,即我国的公务员。公务员抱案牍做技术性服务性工作,政治中立不随党派去留,具有稳定性,因而是“铁饭碗”。政务官即带“长”字号可拍板定策的人,他们随党派去留,上位需要竞争,一旦去职就要自谋出路,国家并不包养。如台湾地区出任过行政院长的刘兆旋、谢长廷、苏贞昌等,都没有“铁饭碗”,其下部长、局长等政务官下位后都需自谋职业,根本用不着设大量副局长来“过渡”。

  那我国为什么不区分政务官、事务官呢?这就牵涉到政治体制改革问题。

  众所周知,我国也搞了公务员制度改革,近日政府有发言人声称,我国全部公务员只有700万人,但鲜有人相信。为什么呢?因为界限不清!不仅区分不出政务官、事务官,而且党政不分,还有所谓“事业单位”干部、工会干部、“群众组织”干部等,全由国家财政供养,有好几千万干部在端“铁饭碗”,仍遵循着“党管干部”的苏联模式。那谁能知道谁是公务员,谁又不是呢?700万只是政府系列干部,但他们却可以和“事业单位”甚至法院干部互调,职级待遇差不多,能力强的可抽调至“党委”,不行则调“工、青、妇”吃清闲。改革的不彻底,使许多问题被官话所掩盖,而一旦拆并机构搞“大部制”,官场病又浮出了水面。

  我国古代就有官和吏的严格区别,官的选拔有科举,虽不象当今政务官那样随党派去留,但抱案牍的刀笔吏,则有如当今公务员,稳定地从事文案事务性工作,这一点应该说有其合理性。然而,我国从苏联引进的“干部”体制,却一直是含混不清,分类不明,教师也曾是“干部编制”,官和吏没有区别,更遑论政务官、事务官的区分。当官仍然是终身职业,特别是带“长”字号的政务官,更是可上不可下,并且拥有特权。官满为患,官场病“帕金森定律”依然盛行,各部门众多官员都在追求自身利益,以权谋私,以行政审批权为自己谋取不当收益。当官可谓当老爷,“三公消费”居高不下,使行政成本高企。官场上、职场上由国家财政供养“吃冤枉”的人始终减不下去,冗官冗费一直就十分严重。官场官僚主义积习未除,监督机制缺位等,这些都需要政治体制改革才能解决。试想,政府机构系列归并成了“大部制”,而党组织、工会、“群众组织”等仍人浮于事,人头仍减不下去,财政耗费仍减不了,其改革还能有何意义?

  所以,与行政“大部制”改革配套,必须同时稳妥地推行政治体制改革,如党政分开,分清干部类别,厘清公务员编制,制定政务官的选拔与退出规程,事业单位转型不再吃皇粮,“群众组织”真正归群众,扩大社会自治空间,加强监察监督机制等等。而更重要的是,应大力声张民权,抑制官权党权!在宪法宪政框架下,摆正官民党群关系,扩大民主,加强法治。只有政治清明,行政才能顺畅。

  “大部制”改革还要清除观念上的障碍,解放思想,反思历史,深刻认识“全盘西化”移植苏联模式给中国造成的危害,彻底摒弃落后的苏联政经体制干部制度,回归常规与国际接轨。中国向西方学习已有百余年,学习要择善以从,必须立足本国实际,才会有成效。其实,西方各国政府虽都实行“大部制”,却并没有同一模式,如日本效能极高的“通产省”,在欧美各国都不存在。各国政府设部均不雷同,都是根据本国特点,因地制宜来设置管理机关。

  “大部制”也并非能包医百病,不因时因地权变改革也会“僵化”无效率。前面我们所列清末民初三届政府,都设有海军部,或许有人会问,为什么不与陆军部合并设国防部呢?这是因上世纪初海军在国防军事上的地位所决定。当时的大国强国如英、法、德、日都在拼海军军备,都有海军部,海军强则国防强,清政府则在洋务运动时就设立了“海署”,建立了北洋水师。甲午海战失败后,中国一直想重建海军,海军部寄托着几代中国人的强国梦,但却苦于缺乏经费,民国时也没有建成。海军部于是成了清水衙门,虽列名大部,却只是一个空壳,徒有虚名,几十艘破旧军舰根本不能保卫海疆,却被政治家孙文鼓捣参加了内战。这说明大部制的设置,也必须切合实际才行。

  又如中国古代的行政“六部”,虽行“大部制”,却几千年因袭不变。儒者说是周公“制礼作乐”所定,以《易经》象数来设官分职,将其圣化意识形态化,造成政府运转不灵。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脱离实际,只能随事补苴临时设“使”以相补救,如青苗使、转运使、节度使等,结果形成极不规整的“使职差遣制”,原有政府行政系统几乎崩溃。后元、明、清虽也遵《周礼》不改“六部”,但部以下的司、科机构却因时因地大有增补,使行政“六部”勉强维持到1906年。

  世界上没有一成不变的制度,也没有神圣的政治体制。“大部制”改革要破除意识形态桎梏,既要反对僵化,也要反对盲从,要按照中国现时国情,做好“顶层设计”。改革必然会触及既得利益阶层,触及既有利益格局,会有强大阻力。但“大部制”改革方向是对的,也没有回头路可走,不改革还会出现新的“僵化”,遗患将更加可怕。在认准了目标之后,中国政府和人民就应排除一切阻力,克服官场病顽症难点,义无反顾地推进改革大业。(2012.4.1)

  (袁刚北京大学政府管理学院。本文删节版刊于《同舟共进》2012年第6期,此为未删稿。)