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政府改革:开始踏上“破冰之旅”

发稿时间:2012-06-04 00:00:00  

  近几年来,《政府工作报告》从“加快行政管理体制改革”、“推进政府自身建设”到“建设人民满意的服务型政府”,不断强调“改革”。今年第十一届人大五次会议的《政府工作报告》,明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中,中国的政府改革已然起步。

  “政府改革”呼之欲出

  1978年中国从农村经济体制开始的“摸着石头过河”的“渐进式”改革,以后逐渐推进到城市经济体制改革、国有企业改革、行政体制改革等,并由此带来了包括意识形态、价值观念、行为准则等方面的非正式制度变革。这种循序渐进、温和推进的改革,不断扩大新因素的增量,逐渐以新代旧,是一种“增益型”改革,因而很快得到社会认同。

  改革开放以来的历史已经证明,“摸着石头过河”型改革是一种稳健和安全的改革模式,因而也是成功的模式。所以,中国得到了平稳和长足的发展,取得了举世公认的巨大成就。但是,历经30多年改革开放,催生中国经济高速增长、社会巨大变化的改革动力已经出现惯性疲劳,中国改革已经从当初“摸着石头过河”进入“深水区”和攻坚期,步入各方面、各层次的利益相互交织、盘根错节,改革的“增量”和“存量”形成联动的复杂阶段。随着现代化和市场经济进程的推进,社会矛盾愈益复杂凸显,而且还积累了大量新问题、新矛盾,诸如官民矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、由征地拆迁所引发的社会矛盾、由流动人口所引发的社会矛盾以及由对以往历史遗留问题的“倒找”行为所引发的社会矛盾等,皆有上升扩大的可能性。面对如此复杂的情势,“摸着石头过河”的改革已经难以有效应对,社会矛盾倒逼“政府改革”来临。中国需要启动新的、具有“自上而下”的顶层设计的改革作为引擎,才能可持续发展。

  政府,是当今中国社会一切矛盾的聚焦区,政府改革始终是改革的重中之重。现在,人们越来越期待能够克服现有改革在某些方面存在的分散化、表面化、简单化缺陷,更全面、更深入、更科学地制定政策制度,能够超脱地方利益、部门利益、个人利益之上,公平、公正、合理地分配社会资源与利益,能够最大限度地减少改革阻力、最大程度地凝聚改革共识、最大范围地形成改革动力的政府改革。可以说,在知识、信息和技术的获取方面中国已经和世界站在同一条起跑线上,优越的制度成为经济增长和社会发展的核心要素的背景下,中国经济要继续保持高速增长,就需要克服制度创新疲劳症和充溢社会的“精神懈怠症”,需要寻找继续保持中国经济高速增长新的动力源和引擎,为中国经济持续高速增长提供充满活力的制度保证。因此,以政府改革、体制创新为龙头的制度创新,势在必然。正是在这种背景下,近几年来,《政府工作报告》不断强调改革。今年的第十一届人大五次会议的《政府工作报告》,明确提出“加快推进政府改革”。“政府改革”第一次出现在《政府工作报告》中。

  “政府改革”需顶层设计

  社会矛盾倒逼型的政府改革是中国改革的深水区,与过去改革相比,呈现出明显不同的特征。

  首先,改革共识形成的难度较大。随着社会的剧烈转型,社会整体利益结构要进行全方位调整,社会各个群体的经济位置和社会位置要重新洗牌。在社会利益结构进行重大调整的改革过程中,此群体的利益增进,往往意味着彼群体的利益损失,反之亦然。从某种意义上讲,社会各群体之间现在已经形成了某种非互惠互利的局面,以往那种参与改革者皆为赢家的情形已经不复存在。其次,改革的阻力相对较大。政府改革必然触及一部分人的利益,某些利益集团会千方百计地加以阻拦,这无疑增大了改革阻力。再其次,改革的弹性空间相对较小。由于社会矛盾造成的广泛压力的存在,使得整个社会对于改革失误的包容空间大幅度缩小,尤其是允许政策试错的空间在缩小。政策一旦有误,很快就会形成直接的现实负面影响,进而使得相关社会群体产生不满。

  因此,要使政府改革有所突破,必须周密、细致地做好顶层设计,以整体化推动型改革逐渐替代社会矛盾倒逼型改革。具体来说,要特别注重以下几方面工作:

  第一,有明确的顶层设计。要以社会公正为基本理念进行基本制度和政策的设计安排。真正的社会公正,不应只是对哪个特定群体有利,而是应当对所有群体都有利;不仅要使全体人民共享社会发展成果,而且要为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。所以,基于社会公正的基本制度和政策安排,能够为社会各个群体所接受,因而具有可持续性。另一方面,需要制定一个周全、长远的改革时间表,顶层设计需要落实而变为具体的改革任务。

  第二,把握住改革的主动权。政府改革的主动性既来自对现实状况的清醒判断,也来自责任和勇气。改革是一场巨大的变革,是历史潮流。政府要注重在宏观层面上进行主动的改革,要在规范公权、理顺利益格局、治理行业垄断、推动民营企业发展、改善民生、藏富于民等大的事情上进行改革,而不是头痛医头、脚痛医脚,拘泥于微观层面的改革。

  第三,政府改革还要注重连带性的改革策略,既需要顶层设计,同时也需要智慧,积极寻找方法,攻克难点,从解决老百姓最关注的社会矛盾入手,推动政府整体领域的改革。这样不仅可以相对有效地减缓改革阻力,而且可以有效地扩大改革成果,取得连带性的、事半功倍的改革效果。

  “政府改革”需循序渐进

  第一,选择好政府改革的突破口。政府改革要想取得新的突破,就要选择好老百姓最关心、矛盾最集中的地方作为突破口,然后循序渐进,整体推进。努力改善基本民生状况和建立完善的现代法律制度,是政府改革两个最为有效的突破口。对民生基本状况的改善,有助于使民众对改革形成一种积极认同的态度,进而有助于改革进程顺利推进。而以建立完善的法治为契机,不仅有助于确立社会正常运行的基本秩序,使社会各个群体之间的良性互动有章可循,使改革和发展得以有序推进,同时可以有效维护公众的基本权利,有效防止公权力的扩张,有效解决既得利益群体问题,进而有效减少改革的阻力。

  第二,扩大民主是政府改革的目标。改革的目的是为了人民群众的根本利益,因此,政府改革本身就要紧紧依靠人民群众,尊重群众的首创精神,使广大的老百姓在公共决策过程中有更多的知情权、参与权、表达权、监督权。政府改革要求政府放下身段,巧用网络平台,让公众的声音更快捷、更方便、更有效地进入政府的公共决策视野,畅通与网民互动和沟通的有效渠道,并且使这种民主决策、民主监督形式不断科学化、制度化。

  第三,转变职能是政府改革的主线。政府自身改革的最大阻力也来自于政府自身,突破政府运行中同科学发展和市场经济已经不相符合、不相适应的行政权力配置结构和部门利益,加快机构改革、行政审批制度改革、财政管理体制改革、投资体制改革、大部门制改革、公共服务体系建设、社会管理创新等,大刀阔斧地纠正政府自身错位、越位、缺位等问题,从而化解社会矛盾。正确认识和明确界定政府与市场、企业、社会的关系,是政府改革的首要问题,也是改革的关键。

  第四,廉政建设是政府改革的必然。执政党的最大危险就是腐败,若反腐败不力,政权的性质就可能改变。因此,政府改革必须抓住“反腐败”这个关键,严格依法设定、实施、清理、规范行政审批事项,严禁领导干部插手政府采购、工程招标、土地矿业权拍卖等经济活动,严格禁止领导干部插手公共资源交易,严格执行领导干部廉洁从政各项规定,坚决查处各类违纪违法案件,严厉惩治腐败分子。从破解政府自身的不足、纠正自身的错误做起,将反腐败作为政府改革的重要任务。只有政府成为廉洁的政府,政府改革才算真正见了成效。

  第五,提高行政效率是政府改革的落脚点。行政效率是衡量政府各级行政机关工作好坏、行政管理水平高低的一个重要指标,是影响一个国家竞争力的重要因素,也是政府改革的落脚点。政府改革的落脚点,包括减少行政审批、规范行政流程、压缩行政开支、加强绩效考核、强化群众监督、落实行政问责等,切实提高行政效率,为老百姓多办事、办实事。

  第六,主动型、渐进式是政府改革的路径。在某种程度上说,政府改革是一场革命,它面临着很多困难,要克服很多障碍,因此,改革绝不是一蹴而就,而是需要主动出击、稳步推进。只有这样,才能使改革取得成效,不至于反复。

  (作者系北京师范大学管理学院执行院长兼政府管理研究院院长、教授)