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肖国平:积极推进财政支出公开

发稿时间:2012-05-25 00:00:00  

  自2008年5月《政府信息公开条例》实施以来,我国的政府信息公开工作取得了长足的进步,有力地促进了公民的知情权、参与权和监督权的实现。在政府信息公开的相关内容中,财政支出公开一直是公民关注的焦点。2009年3月,财政部首次通过其官方网站向社会公布了中央财政部分预算表,迈出了我国财政公开的重要一步。2011年6月起,大部分中央部门的“三公”支出又陆续在其网站上晒出,引起了社会公众的普遍关注。但是,我们在看到我国财政支出公开稳步推进的同时,也必须清醒的认识到,当前我国的财政支出公开尚处于起步阶段,财政支出公开的进度、深度与广度离广大公民的需求和期待还有很大的距离。积极推进财政支出公开,仍然是摆在我们面前的一个重大课题。

  财政支出公开的涵义解析

  在现代法治社会,知情权作为公民了解公共事务和与个人利益相关信息的权利,经过多年的发展,已经成为了公民的一项宪法性权利。它在公民的基本权利体系中有着极其重要的法律地位。而财政支出是政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而进行的财政资金的支付,它在“国民经济和社会发展中占有重要地位,是国家配置资源、调节收入分配、进行宏观调控的政策工具,与国计民生息息相关。”因而,公民对于公共事务的了解必然包含对于与其利益息息相关的财政支出信息的获取和知悉,财政支出公开应当是公民知情权实现的一个重要方面。基于此,笔者将财政支出公开界定为政府以及使用财政资金的单位依法公开有关财政支出的职能责任、资金来源、支出方向、支出数额、支出过程和使用效果的活动过程。换句话说,财政应否支出,支出的种类和规模怎样,是如何支出的,支出的效果又怎样等,政府以及使用财政资金的单位有义务及时向社会公开,相应的,公民有知悉的权利。当然,我们对于财政支出公开的把握,不能止步于上文对财政支出公开的简单定义。笔者认为,对于财政支出公开内涵与外延的全面把握,离不开以下不可分割的两个方面:

  (一)财政支出公开不仅是政府及相关财政资金使用单位的义务,更是公民的权利。现代国家均是依人民主权理论而构筑的。人民主权理论主要是一种国家与社会起源的政治学说,它由法国学者博丹所首创,由卢梭将其系统化为一种理论。卢梭曾指出,主权在民,人民才是真正的主权者。马克思主义批判地吸收了人民主权理论,马克思就曾指出:“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的,相反地,国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”人民主权理论强调人民是国家和社会的主人,人民是国家权力的所有者与拥有者,而政府则是人民权利的受托者,政府的权力来源于人民的授权,是由人民的权利派生和转化而来的。依据该理论,人民为了保障自己的人身权利和财产权利,把属于自己的部分财产权转移给作为公共机构的国家,以满足国家向国民提供公共服务的支出所需。因而政府仅仅是根据人民的授权而成为人民所缴纳税款的托管人和支配者。它在享有征税权力的同时,也就必然负有按照人民的意愿使用资金,以保障和增进人民福祉的义务。因而作为国家的主人和税款的终极所有者,人民有权了解财政支出的方向、数目及其效率等情况,而对政府而言,财政支出公开则是其对公民应当自觉履行的义务与职责,而不是其可行使可不行使的权力。

  (二)财政支出公开不仅是财政预算支出信息的简单公开,还应包括财政支出过程的公开和财政支出结果的公开,是形式公开与实质公开的统一。财政支出从其决策到执行和支出结果的绩效评价是一个完整的活动过程,因而财政支出公开不仅仅是几张政府预算收支预、决算表和财政拨款支出预算表的公开,而应当贯穿于财政支出活动的全过程。也就是说,财政支出公开不仅应当包括财政支出执行过程本身的公开,还应当向前延伸到支出决策的公开,向后延伸到支出结果的公开。详言之,只有财政支出决策的决策理由、依据和过程公开,才能为公众参与财政支出的决策、评价财政支出的合理性提供基础和前提;而财政支出执行过程公开,让公众了解并参与到财政支出的执行过程当中来,才能避免监督的滞后性,财政支出过程中可能发生的违规拨付、截留挪用及随意调整等问题才能得到及时发现和有力制约;而只有财政支出的结果公开,对财政支出的结果进行科学、客观、公正的绩效评价,才能提高财政资金的运营效率,增强财政支出的效果。

  财政支出公开的功能

  功能通常是指事物本身的性能或功用。参照功能的一般界定,笔者认为财政支出公开的功能是指财政支出公开作为一项法律制度基于其自身的特性所能发挥的功用,它直接指向财政支出公开的目的与价值。完善并落实财政支出公开制度,对于我国公共财政目的的实现有着重要意义。具体而言,财政支出公开的功能主要体现在以下几个方面:

  (一)促进财政公平。前文已经述及,根据人民主权理论,人民是国家权力的所有者与拥有者,而政府则是人民权利的受托者,是保障人民实现自由、享有人权的工具。据此,政府在享有征税权力的同时,就必然承担着按照人民的意愿使用公共财政资金,以保障和增进人民福祉的义务。“聚众人之财,办众人之事”,即取之于民的公共财政资金应当用之于民,且其分配应当公平合理。也就是说,公民在缴纳税款之后,有从政府获得好的公共产品以及均等公共服务的权利。而财政支出规定着政府的活动范围与方向,载明了政府提供公共产品和服务的方式与途径,进而为公民控制测量和评估公共产品与公共服务提供了具体标准。财政支出公开,有利于强化公民的参与,增强公民尤其是弱势群体的发言权,使每个参与者都有权在财政支出的决策与执行中表达自己的意愿和偏好,并积极行使其监督权,如此财政支出中的不公平与不合理就会得到及时的纠正,财政支出就会受到公民的有效监督,从而有利于防止财政支出中的低效与腐败,使得公共财政资金的分配和使用更加公平、合理与高效,促进财政公平的实现。

  (二)制约政府财政权的滥用。就宪政的角度而言,“财政权的真正主体应当是全体人民”,只不过在现代代议制民主政治下,它又被具体化为包括代议机关的财政权(财政立法权、预算审查权、财政监督权)、政府的财政权(财政管理权、税费征管权、国库经理权、财政使用权、审计监察权)以及司法财政权(财政检控权、财政审判权)的权责体系。尽管从本源上讲,政府的财政权作为国家权力的组成部分,来源于公民的权利,是公民权利的一种特殊转化形式。但在实践中,政府的财政权以行政为依托,处于强势地位,强烈影响着公共财政目的的实现,与公民的权利形成了一种既相互依存,又相互对立的关系。一方面,政府财政权的正确行使对于满足公共需求,促进经济社会和谐发展,保障公民权益的实现有着不可替代的作用。但另一方面,由于政府及其工作人员在素质、能力、品德、觉悟等方面存在着巨大差异,加之社会与工作环境的复杂性以及人们认知上的局限性,政府财政权的行使与其公益目的相偏离的现象尚无法完全避免,如果不对其加以有效的监控,就更容易被违法使用或滥用。由于政府财政权本身的复杂性及其易扩张性,对于政府财政权的监督除了代议机关的监督以及行政机关的内部监督之外,最重要途径莫过于发挥公民权利的制约作用了。完善并落实财政支出公开制度,使公民参与到财政支出的过程当中来,有利于形成公民权利对于政府财政权的制衡机制,有效地增强财政支出活动的公开性与透明度,防止政府财政权的滥用。

  (三)促进财政民主。近现代民主国家普遍依据人民主权原则来构筑国家政治制度,并创设出各种民主制度以保障公民有效参与国家事务、社会事务的管理和决策。而财政民主是则公共财政的基本要求,“没有民主政治基础,不可能有真正的公共财政”。公民对财政的民主参与无非是两种方式,一种是代议制民主的方式,而另一种是直接民主的方式。在代议制民主方式下,公民通过民主选举产生的代议机关的代表来监督政府的预算,决定财政支出的范围、方向和规模。然而,民主选举并不能总是确保公民的权利和利益得到实现,“一旦选举结束后,公民是很难对这些政治家进行控制的,这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远,在政治活动中,他们经常关心的是其它利益而忽略了公民的利益。”代议制民主方式的不足,除了完善代议制制度本身来加以克服外,还需要通过直接民主的实践来加以弥补和矫正。财政支出公开,使公民实际地参与到财政支出的决策、执行及绩效评估等各项活动中,发挥他们自己的主观能动性,表达他们的意愿与偏好,不仅为公民直接参与国家和社会公共事务的决策、管理提供了新的渠道,也为公民监督权的行使提供了有效保障,增强了民意表达和公民在决策过程中的影响力,有力地促进了财政民主的实现。

  我国财政支出公开制度存在的问题

  在我国,除了《政府信息公开条例》有关于政府信息公开的一般规定外,关于财政支出公开的规定有财政部发布的《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》和《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》等行政规章。上述行政法规与规章的相继出台表明,从制度建设的角度而言,财政支出公开己经成为了我国财税法中的一项重要制度。但在我国,财政支出公开制度毕竟尚属新生事物,有所不足亦在所难免。笔者认为,当前我国的财政支出公开制度主要存在以下几个问题:

  (一)公开理念的权力主导性。如前所述,在我国财政支出公开制度是由政府主导,通过一系列行政法规与规章而确立的,因而现阶段的财政支出公开体现更多的是政府行政本位与主导的指导思想。财政支出公开更多的被定位于政府财政权的运行方式,哪些内容应当向公民和社会公开、如何公开、公开到何种程度的主导权和决定权均掌握在政府以及使用财政资金的单位手中。政府以及使用财政资金的单位违反规定不公开或不及时公开,该如何承担责任尚不够明确,问责机制也不健全,公民或利害关系人寻求救济的途径也还不够畅通。从此意义上讲,我国现阶段的财政支出公开还只是政府以及使用财政资金的单位的权力,而不是它们对应于公民和社会公众诸项权利的义务。公民和社会公众尚处于被动“知情”的状态,其权利尚难以形成对政府权力的有效制约,处于一种相对虚化的状态。

  (二)公开内容的非实质性。根据上文对财政支出公开内涵的分析,财政支出公开不应只是财政支出表格等形式化内容的公开,还应包括相关实体内容的公开,尤其是财政支出过程中那些涉及公民和利害关系人重大权益的事项,如财政支出的决策、财政支出过程中的预算调整与追加、财政支出结果的绩效评价等事项。因为这些重大事项的决策或执行过程才是财政支出中最至关重要而又最容易滋生恣意和武断的部分。实际上,形式化的公开并非难事,财政支出公开只有从形式公开走向实质公开,财政支出公开的功能才能得到全面有效的发挥。我国当前的财政支出公开制度在这方面存在明显的不足。尽管《政府信息公开条例》第十条要求各级人民政府及其部门应当在其各自职责范围内主动并重点公开财政预算、决算报告和政府集中采购项目的目录、标准及实施情况等财政信息,但财政部的规章将上述应予公开的财政信息的内容具体化为政府预算收支预、决算表和财政拨款支出预算表等表格的公开。换句话说,当前我国的财政支出公开主要是一些形式上的信息资料的公开,还缺乏财政支出的过程公开、结果公开等实质性内容,因而其缺陷是非常明显的,其实际效果自然也会大受影响。

  (三)公开机制的非体系性。当前我国的财政支出公开侧重的是财政支出信息资料的公开,但仅有有关财政支出信息资料的公开尚不足以保证整个财政支出活动的公开透明,财政支出公开制度的顺畅运行还需要一系列的配套机制作保障,才能充分发挥其功能。目前,我国财政支出公开制度的一系列配套机制尚不健全,且没有形成一个完整的体系,影响了财政支出公开的深入推进,具体表现在如下几个方面:首先,财政支出公开既然是政府以及使用财政资金的单位的义务与职责,那么政府以及使用财政资金的单位违反财政支出公开的规定,就应当承担相应的责任。但目前的状况是尽管《政府信息公开条例》第三十五条规定了政府信息公开的一般责任制度,可在财政部的规章中,却只是笼统规定要“落实责任,加强考核”,对政府和使用财政资金的单位及其人员违反财政支出公开规定具体该如何承担责任尚不明确,问责机制也没有确立。其次,财政支出公开不仅是政府和使用财政资金的单位的义务,而且是公民、法人和其他社会组织的权利,但政府和使用财政资金的单位违反财政支出公开的规定,侵害公民、法人或其他社会组织的合法权利的,受侵害人的救济渠道尚不畅通。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定,公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该条例实施之后,尽管我国出现了行政复议和行政诉讼的案例,但“无论从解决相关纠纷的过程,还是从救济机制运行的结果上看,效果都不很理想。”就行政复议而言,根据《行政复议法》第六条及第九条的规定,我国行政复议的受案范围只限于具体行政行为,且相对方作为复议申请人必须与被申请复议的具体行政行为有直接利害关系。财政支出作为政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而进行的财政资金的支付,多种国家权力牵涉其中,且其事关公共利益,尽管与公民的利益息息相关,但又很难说某个公民与其有“直接利害关系”。因而当公民认为政府违反财政支出公开的规定而提起行政复议时,行政机关可以依据《行政复议法》的这两条规定轻松的将其拒之于行政复议的大门之外。就行政诉讼而言,根据《行政诉讼法》第二条、第十一条的规定,行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为,且只有公民、法人或其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时,才有权提起诉讼。因而不难看出,在我国,公民在寻求行政诉讼的救济时面临着与行政复议同样的困境。无救济即无权利,财政支出公开制度中救济途径的不畅,对于整个财政支出公开制度的损害是显而易见的。另外,基于对公民法的主体地位的尊重以及对其监督权、表达权的重视,财政支出公开不应只是政府和使用财政资金的单位的单方公开,还要与公民及社会公众之间建立起互动反馈机制,使公民和社会公众的意志和利益能得到及时的反馈。但目前我国财政支出公开制度的互动反馈机制尚付厥如,影响了财政支出公开工作的开放度、参与度与可接近度,进而也就影响了公民及社会公众对整个财政支出公开工作的认同感。

  完善财政支出公开制度的几点建议

  从上文分析可见,我国的财政支出公开制度离建设透明政府、责任政府对财政工作的要求尚有一段距离。下面,笔者就我国财政支出公开制度的完善提出以下几点建议:

  (一)确立财政支出公开中的权利本位理念。为此,我们应当摒弃当前财政支出公开中以政府为中心的权力本位理念,确立以保障公民和社会公众的知情权与监督权为中心的权利本位理念。为了保障权利本位理念的落实,首先应当提高我国有关财政支出公开制度的立法层级并完善立法,以避免政府自己给自己制定规则中的行政本位主义,具体可以考虑将《政府信息公开条例》加以完善并提升为法律。其次,考虑到政府预算在公共财政中的核心地位,笔者希望在正在进行的《预算法》修订中能将财政预算公开作为我国财税法的基本原则确立下来,在《预算法》总则中明确规定公民享有对预算的具体内容及运行程序知情的权利,并在各分章中就预算公开的方式、范围、公开的标准与时限等做出具体的安排。将财政预算公开作为《预算法》的基本原则确立下来,那么它就对于整个财政预算的运行均具有指导作用,是各预算法律关系的主体及其人员都必须遵守的基本行为准则,这对于财政支出公开制度的贯彻落实无疑具有重要意义。最后,还应当提高立法技术,在财政支出公开的具体规则设计中,将各级人民政府及其部门财政支出公开的权力转化为对应于公民和社会公众诸项权利的义务,并明确辅以相应的责任,以保障财政支出公开的实效性。

  (二)走向形式公开与实质公开的统一。当前我国的财政支出公开主要是形式上的信息资料的公开,在实质公开方面则还有所欠缺。财政支出公开应当是形式公开与实质公开的有机统一,这是我们深入推进财政支出公开的应有理念。为此,笔者建议我国的财政支出公开制度在以下几个方面作出改进:其一,应当建立我国的预算听证制度,具体包括预算编制过程中的听证、预算调整与追加的听证等,以积极听取公民和社会各界对财政支出的决策及执行的意见与建议,增强财政支出的透明度。其二,应当健全我国的公共财政体制,具体包括深化政府预算改革,提高政府预算的全面性、科学性和规范性,全面贯彻《政府采购法》,统一规范政府采购行为,完善财政转移支付制度等,为财政支出公开制度的运行提供基础支撑。其三,应当完善我国的财政支出绩效评价机制并及时、全面的公布评价结果,以加强对政府财政权的行使的监督,增强财政支出公开制度的实效。

  (三)加强财政支出公开的机制建设。只有依靠健全的机制作保障,财政支出公开制度才能在实践中顺畅运行。基于体系化建设的要求,我国财政支出公开的机制建设应着重做好以下几个方面的工作:一是应当明确各级人民政府及其部门和人员违反财政支出公开规定的责任,并通过法定的程序由专门的机构来负责追究,以健全财政支出公开的问责机制,保障财政支出公开制度的贯彻落实。二是应当疏通救济渠道,完善公民和利害关系人的权利救济机制。就行政复议而言,应当放宽行政复议的受案标准,扩大行政复议的受案范围,将违反财政支出公开规定的行政行为明确纳入到行政复议的受案范围之中,并增强复议机关的独立性和专业性,以增强行政复议的公正性。就行政诉讼而言,笔者认为我们可以考虑适时放宽原告的诉讼主体资格要求,建立行政公益诉讼制度,赋予公民在法定条件下对包括违反财政支出公开规定在内的政府财政违法或不当行为的诉讼权,以更好地发挥行政诉讼制度在保障公民知情权方面的作用。三是应通过加强与新闻媒体的互动、建立开放日制度以及搭建政府与公众的对话平台等方式,加强各级政府及其部门与社会公众之间的联系,建立健全政府与社会公众之间的互动反馈机制,进一步增强财政支出工作的透明度。

  无疑,财政支出公开有利于规范各级人民政府及其部门和其他财政资金使用单位的财政支出行为,增强财政工作的透明度,提高财政资金的使用效益,促进廉洁高效政府的建设。但我们也必须看到,财政支出公开只是我国宏大改革中的一个细小的组成部分,它的深入推进受制于我国政府体制改革、行政法治建设等诸多更为宏观的因素的影响,随着我国政府体制改革与现代法治文明的整体推进,财政支出公开也一定会向前推进。

  作者单位:中南大学法学院