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汪玉凯:中国现代行政管理体系的属性与结构研究

发稿时间:2012-05-21 00:00:00  

  [摘要]中国现代行政管理体系,是一个复杂而完整的系统。如何从理论上把握中国现代行政管理体系的内涵、主题、属性、结构以及时代特征等,是其中最核心的部分。本文结合我国现代政府建设的实践,对上述问题做一分析和探讨。

  [关键词]行政管理体系;属性;结构

  一、中国现代行政管理体系的基本内涵和属性

  现代行政管理与现代性以及现代化的历史进程是密切相关的,是现代政府管理在公共治理中的直接体现。所谓现代性,是指从文艺复兴尤其是启蒙运动以来的西方历史状况与文化精神:一方面,现代性是一种历史状况,它与文艺复兴和启蒙运动的历史背景直接相关;另一方面是一种精神状态,它摒弃人类蒙昧、未开化的精神世界,崇尚人类社会永恒进步的价值理念。尽管从历史分野上看,中国现代社会是从1919年薪文化运动开端的,但是1840年的鸦片战争后,中国社会已经开始了缓慢的现代化进程。[1]

  所谓现代政府,本质上是现代社会进步的产物。现代政府与传统政府的重大区别在于现代政府具有现代社会的内在要求,包括科学性、民主性、公开性、法制性、责任性服务型以及廉洁性,如果缺少了这些最基本的“元素”,就不可能是真正的现代政府。

  中国现代行政管理,除了反映这些最基本的现代“元素”外,又是与新中国成立后的社会主义现代化事业发展紧密联系在一起的。因此我们有理由认为,所谓中国现代行政管理体系,就是指适应当代中国社会经济发展要求,满足社会公共需求,履行国家的行政职责,为社会主义市场经济、民主政治和先进文化开辟发展道路的行政管理体制、组织架构、制度规范、运行机制等的总称。

  上述中国现代行政管理体系的内涵,集中反映着建设中国特色的社会主义的时代主题,并使这一主题贯穿于中国现代行政管理体系建设的全过程。

  中国现代行政管理体系,具有四个基本属性:一是中国特色社会主义的实践性。主要表现为,从新中国成立以来特别是改革开放以来,党的全部理论探索与实践都是围绕中国特色社会主义展开和深化的,这种展开和深化,也在不断完善中国现代行政管理体系。二是中国历史文化的传承性。中国现代行政管理体系,虽然反映着现代性和现代化的特征,但本质上仍然是在中国本土文化的根基上发展起来的,离开中国文化传统,中国现代行政管理体系就等于失去了根基。三是时代变革的创新性。中国现代行政管理体系是随着时代的变化和发展,不断在创新和变革。在建立比较完善的中国现代行政管理体系中,始终包含着丰富的政府管理创新内容。四是兼容并蓄的开放性。中国现代行政管理体系虽然是在探索中国特色社会主义的过程中发展起来的,但它并没有拒绝人类文明,而是不断借鉴国际社会有关公共行政的有益经验,具有鲜明的开放特征。

  中国现代行政管理体系的基本属性,决定完善中国现代行政管理体系,必须注重以下五个方面要求:

  一是执政为民。就是说行政管理的所有活动,其出发点和落脚点都必须体现执政为民的基本理念和价值。着力完善公民诉求和利益维护保障机制,最大限度地维护人民群众的利益。二是公开公正。现代行政管理要求政府必须坚持公开公正的施政理念,实行阳光行政,要建立健全具有约束机制的民主科学决策机制、顺畅的运行机制和有效的责任追究机制,保障公共政策的公平和公正。三是依法行政。依法行政是现代行政管理的根基,在现代行政管理中只有做到有法可依、执法必严、违法必究,才能体现现代法治精神,有效规范政府的行为;四是清正廉洁。保持政府及其公职人员的清正廉洁,是现代行政管理的一个重要特征,也是社会公众的普遍期望。因此,加强对政府及其公职人员的行为监督就成为一个十分重要的问题,也是衡量一个政府能不能执政为民的重要标志;五是讲求实效。现代行政管理要做到讲求实效,就意味着政府必须有脚踏实地的务实作风,有良好的职业操守,这样才能避免形式主义,真心实意为民众服务。总之,加强政府自身建设和改革,建立起一个让人民群众满意的服务型政府、法治政府、效能政府和现代化政府,是现代行政管理的必然要求。

  二、中国现代行政管理体系的整体结构

  中国现代行政管理体系的整体结构,主要包括行政组织体系、行政监管体系、社会管理体系、公共服务体系以及行政绩效体系五个部分。在分析现代行政管理体系的内在不同组成部分时,我们将采用“结构——功能——运行”的分析框架,对其进行分析和研究,以便能够比较准确地把握其内在的规律。

  行政组织体系

  行政组织体系,是行政管理活动的载体,如果离开合理有效的行政组织体系,任何政府都无法存在,也不可能开展任公共治理活动。

  从行政组织体系的结构看,行政结构就是政府结构。在这一结构中既包括横向的政府机构设置、职能配置,也包括纵向的中央与地方的关系以及与之密切相关的行政的层级。从行政组织体系的功能看,政府机构整体上可以划分为决策机构、执行机构以及监督机构,这三类机构,按照各自的职能和运行机制,在行政管理活动中发挥自身的作用。其中决策体系的民主化、科学化又十分重要。从行政组织的运转看,通过一定的法律和制度设计形成的行政体制和机制,以及行政组织体系中的公务员人员,是最核心的部分。任何行政组织体系,如果缺乏建立在比较完善的法制框架基础之上的体制和机制,离开高素质、专业化的行政管理人员,都是不可想象的。从这个意义上说,一定的体制和机制以及专业化的国家公务员是决定公共治理优劣、成败的关键要素。

  多年来,我国按照精简、统一、效能的原则,不断对各级政府机构和政府职能进行调整和优化,从而促进了政府职能的转变,不断协调和解决中央与地方关系、推进纵向行政层级改革,不断深化行政管理体系变革和政府运行机制,不断加强国家公务员队伍的建设,都是行政管理组织现代化的演变过程。

  行政监管体系

  行政监管体系是政府在公共行政活动中为了维护市场和社会的正常秩序,通过一定的法律和制度安排,对市场和社会实施有效管理活动的总称。

  从行政监管体系的结构看,中国除了对社会经济发展实行宏观调外,具体的市场监管主要包括:维护市场公平竞争的秩序,反对垄断和欺诈,保护各类市场主体的权益和利益;维护金融秩序,加强对金融、资本市场的监管;加强对食品、药品安全的监管,维护消费者的权益;加强对各类生产安全的监管,维护劳动者的利益;加强对环境的监管,为人民群众安居乐业提供良好的生活环境等。从行政监管体系的功能看,一个国家行政活动的监管职能是否科学,不仅直接影响公共行政的有效性和政府责任性,而且对政府自身的形象也会产生重要影响。不可设想,在一个法制缺失、市场秩序混乱、社会成员的人身安全、生活安全没有保障的状态下,人民群众会对政府的公共行政活动能够给予满意的评价的。从行政监管的运行看,行政管理活动要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,具有一套相对完备的行政法制体系,这套法制体系,不仅为市场监管提供了依据,而且也为全面推进依法行政、建设法治政府提供保障。

  通过多年的努力,目前中国行政体制中的行政责任体系逐步健全,政府法律责任机制得到强化;行政执法程序逐步细化和完善。所有这些都为构建完善的行政监管体系,奠定了法制框架。

  社会管理体系

  社会管理体系是政府职能体系中的重要组成部分,也是社会建设的重要内容。社会管理体系,是指建立在一定法律框架基础之上、构成社会管理的主要内容及其相互关系的总称。

  从社会管理体系的结构看,社会管理主要包括维护正常社会秩序,打击社会犯罪,强化社会的公共安全;维护正常的利益诉求和利益表达机制,化解社会矛盾和社会冲突;培育和发展社会组织,促进公民社会的发展;应对各种社会危机事务,保障社会的正常运转;加强对互联网的管理和服务,维护虚拟社会的良好秩序等。从社会管理体系的功能看,现代行政管理都高度重视社会建设和管理。中国作为发展中的大国也不例外。尤其是过去30年,中国经济发展速度快,而社会建设明显滞后,由此带来的问题在目前的社会现实中充分反映,因此,加强社会管理功能,就成为摆在各级政府面前一项紧迫的重要任务。从社会管理的运行看,社会管理是要通过制定完善的法律法规以及高效的政府组织履行自身的职责来实现的。按照我国目前确立的基本方针,就是形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,并使这一格局不断得到完善。从党的十七大以来,各级党政机构对社会管理的高度重视,以及围绕加强社会管理所进行的一系列改革,对促进社会管理,都起到了重要的推动作用。

  公共服务体系

  公共服务职能是我国在目前的社会环境下受到特别重视和不断被强化的政府职能,也是围绕解决民生问题政府各项工作中最重要的着力点之一。公共服务体系,就是围绕解决民生问题政府提供各种公共服务的构架,以及公共服务提供的手段和方式等。

  从公共服务体系的结构看,我国目前的公共服务主要包括:公共教育服务、公共科技服务、公共医疗卫生服务、社会保障、公共文化服务、公共就业服务、公共住房、公共基础设施、公共安全、环境保护、公共信息服务等十一大类。

  在公共服务中又可以划分为基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务是指在一定社会经济发展阶段,政府运用公共资源满足社会公共需求而提供的公共服务与产品。基本公共服务是基本的、关系到公民基本权利、收益最大化、兼顾基础与长远的公共产品与服务。基本公共服务是政府依照法律法规,为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平,必须向全体居民均等地提供的基础性公共服务。

  非基本公共服务主要是混合公共服务,或政府为满足更高层次的社会公共需求而提供的公共服务与产品,如高于社会保险水平的高福利等等。非基本公共服务的消费所带来的社会公益性不如基本公共服务那么明显;对象没有基本公共服务需求对象普及;在公共财政有限的情况下,可以暂缓服务提供,或依靠市场、第三部门提供。

  从公共服务体系的功能看,在现代公共行政中,政府提供公共服务的内容和能力,已经成为衡量一定时期社会发展水平高低的重要标志,也是衡量政府能力的重要指标。这在一定意义上也反映出政府存在真正价值。一个政府只有随着社会经济的发展,能够给人民群众提供更多高质量的公共服务,才能真正受到民众拥护。由于中国目前仍然处是一个发展中国家,所以我们能够给民众的提供的公共服务还是很有限的,水平也是比较低的。随着中国经济社会的快速发展,未来中国的公共服务体系的功能将不断强大,能够为民众提供更多的公共服务。

  从公共服务的运行看,中国政府提出的一个重要目标,就是推进基本公共服务均等化。实现这一目标无疑是一个相当长期的过程。要通过制定和实施合理有效的公共政策,加快这个目标的实现,使更多的人能够享受到现代化给人民带来的成果。

  行政绩效体系

  绩效管理是现代行政管理的重要内容之一,也是衡量一个政府在普通民众中有多大影响力的重要标志。行政绩效关系到公共行政活动的有效性、政府自身运转的效率以及公共权力接受监督的程度等。而行政绩效体系,就是构成衡量政府这一运转过程各种内容的总称。

  从绩效管理体系的结构看,行政绩效包括以及政府的组织绩效、行政人员的绩效;评价和衡量政府效率高低的科学指标体系;对政府机构、公职人员的行政责任追究以及对公权力的有效监督制约机制等。从行政绩效体系的功能看,行政绩效指导思想、基本原则和总体目标的确立,以及与之相适应的制度框架,为行政绩效体系的功能发挥,起到了重要的促进和保障作用。从绩效管理的运行看,尽管我国政府在行政绩效方面还存在一些比较突出的问题,如评价政府和公务员重经济指标,对公权力的监督还与民众的期望有比较大的差距,权力腐败的问题也比较突出,但从整体上看,政府行政绩效的科学性、公正性、准确性和有效性也得到了加强。

  三、中国现代行政管理体系的内在逻辑

  中国现代行政管理体系的上述五大体系,其内在有着密切的逻辑关系,是一个完整有机的整体,任何一个体系的缺失都可能导致整个行政体系运转的障碍。

  总体来看,行政组织体系构成了中国现代管理体系的载体和支撑,所有政府管理活动都离不开行政组织体系。也可以说,行政组织体系为行政管理活动提供组织保障、职能配置、权力行使以及政府运行的基础性框架,其内在的职能体系、决策体系、执行体系、监督体系成为其最基本的要素。行政监管体系、社会管理体系可以说是政府管理职能的具体展开,集中反映着政府在调控市场、管理社会的基本职责和责任。通过建立市场和社会准入制度,确立市场和社会规则,制定相应的公共政策,达到维护正常市场和社会秩序,实施有效的市场监管和社会管理的目的。公共服务体系是政府公共服务的集中体现,反映着政府为民服务的这一本质。通过制定公共服务政策、确定基本公共服务的边界,不断满足社会成员对公共服务的各种需求,推进基本公共服务均等化,维护社会的公平和公正。从这个意义上说,行政监管体系和社会管理体系,最终的目的都可以落脚到公共服务的这一宗旨和理念上来。而行政绩效体系是对政府管理运行的矫正,集中反映政府的自身建设和效率,通过完善的绩效管理体系的构建,有效地约束公权力的运行,保持政府的廉洁高效,公开透明,保持权为民所用的本质,防止公权力的异化。

  [参考文献]

  [1]王建民.现代性在中国:构建和反思.光明日报,2006-09-25.