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张学博:进一步推进政府预算公开

发稿时间:2012-05-08 00:00:00  

    随着2012年4月18日召开的国务院常务会议对预算公开工作做出最新部署,2012年中央部门预算公开拉开了序幕。财政预算、决算报告是《政府信息公开条例》明确规定的重点公开内容,县级以上各级人民政府及其部门应主动公开。2010年,国土部成为首个公开年度预算的中央部委,随后74个中央部委步其后尘;2011年,公开预算的中央部委数量增至 92个。今年已是中央部委推进预算公开工作的第三个年头。截至5月3日上午,已经有91个中央部门(还剩下7个未公开)公开了2012年部门预算。从今年公开的预算情况看,取得了很大进步。

  首先,今年的中央部门预算公开做到格式统一且细化到款项。从已公开的情况看,各部委的预算报告基本统一了格式,共划分为四部分内容:部委概况,包括主要职能和部门预算单位构成;部门预算表;针对表格的预算安排情况说明;名词解释。统一的格式便于普通公众去阅读部门的预算,并且能够读得懂。而且针对表格都附加了预算安排情况说明;名词解释,这是一大进步。对于保障纳税人的知情权有重大意义。公共财政需要“取之于民,用之于民”,如何用之于民需要让公众能够看得到。正义不仅要实现,而且要让人看得见。

  其次,部门预算的表格内容进一步扩大为5张,而且图文并茂。中央部门此次在部门预算公开中,首次公布了5张表:公共预算收支总表、公共预算收入表、公共预算支出表、公共预算财政拨款支出表和政府性基金预算支出表。而在去年,各中央部门只公布公共预算收支总表和公共预算财政拨款支出表。以国资委为例,去年预算收入的来源只概括为财政拨款、事业收入、事业单位经营收入和其他收入四项,此外没有更多细节。在今年新公布的公共预算收入表中,公众可以查看到细化到“项”的收入情况。比如国资委在“技校教育”方面的预算收入 1200万元,其中财政拨款为零,1000万元来自事业收入,200万来自其他收入。在公共预算支出表中,首次列出了基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出和对下级单位补助支出的情况。此外,多数部门的预算报告中增加了饼状图,使报告更为直观、清晰。

  再者,相比前两年的公开进程半遮半掩,进展缓慢,今年的部门预算公开从一开始就显得积极主动,进展迅速。4月23日,财政部、发改委等强势部门拉开序幕,到三天后公开的部门就已经达到了去年公开预算的部门总数。这充分反映了在经历了两年的预算公开之后,各个中央部门已经提前做好了准备,积极主动地开展预算公开工作,不再像前两年那样,等待观望,很不情愿的态度。

  但是,目前的预算公开仍然存在不少问题,值得进一步期待:

  第一,对于公众关注的“三公经费”,此次各个部门并未公布。2011年6月,国务院常务会议决定,在向全国人大常委会报告中央财政决算时,将“三公经费”支出情况纳入报告内容,并向社会公开。近日国务院常务会议还对公布“三公经费”情况做出指示规定,要求中央部门细化“三公经费”的解释说明,公开车辆购置及保有量、因公出国(境)团组数及人数、公务接待有关情况,公开行政经费支出情况。

  第二,庞大的政府性基金透明度有待进一步提高。今年中央部门的政府性基金使用情况首次进入公众视野。根据相关报道统计,在已经公布预算的中央部门中,铁道部、交通运输部、水利部、工信部、民政部、国家体育总局、红十字会都安排了数额庞大的政府性基金预算支出,其中铁道部的铁路建设基金支出为680亿元。铁道部在预算说明中解释,这些钱全部用于铁路基本建设项目支出。交通部 2012年政府性基金安排的支出预算为 1113381万元,中国民用航空局政府性基金预算支出为1183329万元,其中民航基础建设基金支出 667829万元,民航机场管理建设费安排的支出是 513500万元。对于如此庞大的政府性基金,以前从未进入过公众视野,现在进入到公众视野之中,必然会受到更深切关注。因此这些收入并非税收,但规模不比税收少多少,如何收入支出必然需要民众的监督。

  第三,各部门公布的信息仍然显得笼统,特定事项的支出情况仍然无法从中知晓。在预算的四级目录类、款、项、目中,此次公开到达了项层次,相比之前存在了很多进步,如果能公布到目,则会做到彻底公开。当然如果公布到目,也会存在内容过多的问题。

  第四,目前的预算公开主要是功能分类账本,简单说就是按照钱的功能所做的账本。显然,按购买的商品或服务来分类的经济分类账本要比功能分类账本更详细。

  鉴于以上存在的不足,笔者提几点建议:

  首先,以后政府在公布预算之前,不要单向的内部决定公布哪些内容,也不要单纯依赖网络上的信息,应该在包括网络在内的各媒体上公开征求意见,搜集整理公众希望知道的信息。然后根据公众意见进行公开。在公开到项的预算表基础上,针对性的公开相应的目的情况,以免造成内容太过复杂,公众无法看懂的问题。

  其次,对于“三公经费”和政府性基金的问题应该进一步公布其明细。因为公众对此问题尤其关注。其实据笔者了解,目前中央部门的“三公经费”控制的是比较严的,因而进行详细的公开反而有利于公众了解政府的工作,防止产生误解。当然问题可能比较大的还是地方政府部门。

  再者,对于地方政府部门的预算,也要加以公开。地方政府部门的预算信息,才是与普通公众联系更为紧密,更容易为普通公众看懂,更容易为普通公众监督的内容。而且目前财政支出的问题,问题比较大的还是在地方各级政府。尤其是大量的预算外收入。因此,要将政府的所有收入均纳入到预算中来,这才是更为关键的一步。

  总而言之,财政预算公开是中国财政民主的关键环节,从目前的工作可以看出政府每年都在向前迈进。只要稳步对预算实现有效的控制,那么经济民主就会逐步实现,这也是延安时期以来我党早就存在的精神,只是中途有所中断。