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哪些因素制约党代会常任制代表发挥作用

发稿时间:2012-04-09 00:00:00  

  党代会常任制试点的一个很重要的方面,就是探索出发挥党代表作用的有效机制和平台。从这些年的试点情况看,各试点地方和基层党组织着力在参加年会、沟通表达、征询意见、联系服务和监督评议方面拓宽党代表履职渠道,也取得了一些效果,如:党委决策的科学化、民主化水平得到提升,通过引导党代表参与党委决策,建立了自上而下和自下而上的双向民主决策新机制;基层党组织的凝聚力和战斗力有所增强,党代会常任制为党代表提供了一个表达意见和发挥作用的平台,基层党组织通过党代表充分了解党员意愿,及时加强和改进自身建设;党代表民主意识和参政议政能力逐渐提高,党代会常任制的推行激发了基层党代表参与党内民主的积极性和主动性。

  但是,由于各种因素的限制,基层党代会常任制条件下代表作用的发挥,仍然存在一些问题,需要在进一步的改革中加以解决,主要有以下几个方面。

  由于党代会常任制缺少顶层目标设计,党代表发挥作用自觉性和主动性不够。在推行党代会代表任期制的基础上,乡镇基层党代会都在试点党代会常任制,但因缺少顶层目标设计,党代表发挥作用表面看热热闹闹,但实质上大同小异,党代表履职的自觉性和主动性仍然不够。必须回答这么几个问题:党代会常任制的目标是否为了发展党内民主,实现理论意义上的党代会“三高”——党的最高权力机关、党的最高决策机关和最高监督机关,还是将其作为一个手段或途径,达到增强党组织创造力、凝聚力和战斗力的目的?亦或者仅仅只是一个反映社情民意的桥梁作用?顶层目标设计不明确,自然影响到党代表的作用发挥。

  由于党代会常任制缺乏上下衔接的相关制度与机制,导致党代表发挥作用的“无章可循”。按党章规定,党代表大会是党的最高领导机关,但这个最高领导机关只是一个会议制度,没有类似人大常委会那样的常设运行机构。党代会闭会期间,有关事务一般由党代表工作联络办公室来负责,而党代表工作联络办公室只是挂靠在组织部门的一个服务机构,达不到组织代表在闭会期间监督党的机关的作用。由于缺乏上下衔接的制度体系和要求,遇到体制性的问题无法解决。比如,关于乡镇党委会接受党代表大会监督制度,党代表评议党委委员,或者党委委员接受党代表质询,评议标准和结果应用并不明确,导致评议的形式化,即使努力扩大评议范围,也免不了走过场之嫌。

  由于党代会常任制还处于探索阶段,党代表的角色与功能定位模糊不清。党代表作用发挥的途径与渠道不明确,实践中不断借鉴人大代表的履职做法,再加上,乡镇工作融合度较高,党代会、人大代表在提案建议上有重复,日常活动方式上也有雷同,导致人们产生党代表与人大代表到底有何区别的疑问,容易给人以党代表“照搬照抄”人大代表的错觉。

  党代表比例和结构配备的冲突疑难。关于基层党代表的数量比例问题,到底占党员总数多少的比例才合适,这涉及党代表的代表性问题。庞大的党代表队伍,管理成本太高,作用发挥也不到位。这在本质上是一个党代会常任制工作政治效益最大化和经济社会成本最小化的平衡问题。同时,数量庞大直接影响着党代表队伍的质量,也间接影响着党代表的结构科学化,包括领导干部在党代表中的比例到底多少为宜的问题。基层党代表中如果农民党代表配备比例较高,则党代表在发挥作用方面存在“不愿参与、不会参与、不敢参与”的现象,如果干部党代表配备比例较高,代表权利与干部职责不一致,容易发生角色冲突。

  现行干部管理体制与党代表监督权落实的直接矛盾。党代会的最高权力机关和最高监督机关的地位决定了它必须高于党委会,监督党委会的执行。然而在基层实践中,必须坚持基层党委的领导核心,这就产生基层党委的领导核心与监督受体的悖论,再加上现行干部管理体制的制约,导致了党代表的监督权未能真正体现。一方面,现行体制的错位导致党代表“不敢”监督,党管干部,权力大的管着权力小的,反过来权力小的“不敢”监督权力大的。另一方面,信息不对称导致党代表“不会”监督。一些来自农村一线的代表,由于他们对一些党内事务的了解范围受到客观制约,信息接受量少,活动范围有限,因而影响了参与热情,致使“不会”发挥作用。

  以上限制党代表作用发挥的因素,都需要我们在继续推进党代会常任制的实践中予以消除。