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竹立家:公务员薪酬制度改革前瞻

发稿时间:2012-04-01 00:00:00  

  公职人员薪酬的变动规则

  公务员的全称是“国家公务人员”,一些国家又称“政府雇员”,以区别于民营经济体的“非政府雇员”,强调其作为一种普通职业的“职业属性”。与“非政府雇员”一样,“政府雇员”首先是一种职业,其工作的动力也是为了获取“薪酬”,为了“养家糊口”,其职业并没有先天的“道德优势”或“政治优势”,当然就更没有所谓的“薪酬优势”。在社会主义政治文明的今天,我们所讲的职业平等就是这个意思,一个行业不能因为其所从事的“职业本身”就成为谋取比其它行业更高的薪资的理由。

  无论是在理论上还是在实践中,这两类“雇员”除了工作目的不同以外,即一个是追求“私人”的利益,一个是追求“公共”的利益;另一个最大的不同是发出薪酬的雇主不同,即一个是私营机构,一个是公共机构。而由政府雇佣的公共机构人员,由于其薪资是由公共财政支出,因此其总的薪酬水平是由代表人民的权力机关,按照本国的经济社会发展的实际情况,通过国家法律法规的形式固定下来,其薪酬的变动规则也是由法律法规确定的。

  无论世界各国的公务员制度设计如何不同,在大多数国家,特别是现代文明国家,公务员制度框架设计基本遵循以下几个原则;一是进入,按照“按需设岗,考试进入”的原则;二是范围,凡是政府财政支薪人员都是国家公务人员或政府雇员。这些政府雇员一般分为“两类三级”,两类即管理类和技术类,三级即低级公务员、中级公务员和高级公务员,在公务员入门考试中一个人的报考选择就决定了你是哪一类哪一级公务员,如果一个人要从低级公务员或管理类公务员变为中级公务员或技术类公务员,那么你必须重新考试,以获得新岗位的任职资格。公务员范围的这种划分保证了作为国家公务人员身份的内在一致性和管理的规范性,同时也打破了“官本位”或“权本位”的状况,从制度上推进了政治文明的建设;三是晋升,按照公务员的“资历晋升”和“绩效晋升”两个“刚性原则”办事,封死了公务员晋升中的“人为因素”和搞不正之风的门道;四是薪酬,即公务员薪酬参照社会上其它部门相同或相似职位人员的平均薪酬水平发放的原则,基本上是他们的平均水平,这在全世界也大致一样。

  之所以对现代世界公务员制度框架做一简单叙述,是为了对我们将要阐述的问题确立一个参照体系,这个参照系并没有置入“价值因素”或政治因素,是我们当代文明世界对国家公务人员进行管理的,并被证明相对行之有效的“规范性”框架。

  改革的“大道理”与“小道理”

  如果从政治价值的高度来看,资本主义社会的国家公务人员与社会主义社会的国家公务人员工作目的有着本质的不同。资本主义国家的公务人员是“政府雇员”,说穿了就是“拿稳定的薪水,按既定规矩办事”,保持政治中立;而我们社会主义国家的公务人员基本是“党的干部”,有着崇高的政治道德价值理念。要知道我们党执政的合理性、合法性基础,是通过我们社会主义意识形态的合理性、合法性来保证的。而社会主义意识形态因素要成为全社会普遍的社会心理,国家公务人员作为社会的“标杆人物”起着重要的“示范作用”。其一言一行、一举一动,都有着鲜明的政治含义,都体现着社会主义意识形态的核心要素,诸如“克己奉公”,“立党为公、执政为民”,“吃苦在前、享受在后”等基本品质与价值,是保证我们社会主义社会长治久安、保证我们党长期执政地位的基础。换句话说,社会主义的国家公务人员是这样一群人,他们之中的大多数是抱着为党、国家和人民的利益服务进入公务员队伍的,他们的目标是让社会上大多数人过上好日子,而不是首先让自己过上好日子。想通过做国家公务人员过上有品质的“上等人”日子的人,按照我们党的原则,这样的人可以主动辞职或被辞退,离开公务员队伍。做国家公务人员而追求高薪与享受,社会主义的意识形态要求不允许、我们党的执政宗旨不允许、人民群众的现实期望不允。

  讲了这么多“大道理”,是因为中国的任何一项改革都需要“大道理”来支持。离开了大道理、离开了我们党的价值追求、离开了社会主义意识形态这一基础,许多“小道理”就讲不清楚,各说各有理,绕来绕去形不成“共识”。例如,关于公务员工资改革问题,只有把大道理讲清楚了,小道理才能讲清楚。只有我们从大的方面不忘我们社会主义国家的性质,不忘党的价值追求和执政宗旨,不忘我们共产党干部的誓言和责任,再适当参照发达国家薪酬制度的情况,我们就会制定出一个相对公平合理的公务员薪酬制度,让人民满意,公务员也满意。

  公务员薪酬制度改革的前提

  公务员薪酬标准要按照一个国家经济社会发展的境况,基本依据社会上相当职务人员的“平均薪酬”水平发放的原则进行。这一原则基本上是国际通用标准。国外的国家公务人员一般分为两类,一类是所谓的选任官员,也叫政务官,这部分人大多是号称“为公众利益服务且具有奉献精神”的人士,因此,他们的薪资水平与社会上相当职级的人士相比要低很多,作为社会精英分子,他们不是为钱而工作,而是为国家民族奉献工作,政治道德觉悟相对较高。如美国总统的薪资就与微软公司老总的薪资低很多;另一类是考任官员,也叫事务官,他们的薪酬按照社会上相当人员的平均值发放,道理很简单,他们是为养家糊口、为钱而工作,与社会其它群体一样,没有特殊之处。这一部分人包括行政机关工作人员、公立医院和学校工作人员等,统称“公共机构”工作人员,都通过相关的“公务员法”来管理,工资发放都统一由国家财政按照一定的规则支出,服务型政府主要是靠这些人来实现,不会有收受“红包”之类的腐败行为,因为相关的公务员法会管着你,没有人敢于冒险。值得我们注意的是如果同属于公共机构工作人员,行政机构的工作人员薪酬水平明显地高于“服务机构”,其结果不但在社会上鼓励了“权本位、官本位”思想,而且会造成公共机构内部的分配不公,大幅度降低公共服务质量和效率,从基础上就破坏了实现“服务型政府”建设的价值目标,有可能人民群众对公共服务长期不满。

  其次,公务员的薪酬体系要公开透明。公务员的岗位工资、职级工资、津贴标准、福利等都要公开透明,便于立法机构和公众舆论进行监督。这是很合理的要求,因为公务员薪酬是公共财政支出,纳税人当然有权过问。我国公务员薪酬制度改革,一个关键前提是要杜绝“隐形收入”和“灰色收入”,搞一个“阳光工资法案”,这是公务员薪酬制度改革的前提。目前,一些机构和部门,拿着“房补”继续搞福利分房、拿着“车补”继续使用公车、拿着“饭补”继续“白吃饭”,这已经是社会大众都知道的事,老百姓不满意的时间已经很长了。仅“变相福利分房”一项,在房价高企的今天,就是普通工薪族几年甚至十几年的工资总和,如果个别官员再利用职权搞腐败,那我们官员的社会整体形象就要受到伤害,政府公信力就要受到伤害,党和社会主义所追求的价值就要受到伤害。因此,公务员薪酬制度改革,不能零敲碎打,要从“阳光工资法案”这一理念出发进行系统设计。

  最后,公务员薪酬体系设计要纠正“高薪养廉”的错误理念。在国家公务人员实行选任或考任制度的现代政治文明体系下,任何一个真正推行政治民主和政治文明的国家,无论是选任或考任官员,都是自觉自愿地进入公务员队伍,自觉自愿地为国家服务,没有人敢提所谓的“高薪养廉”,因为这不符合“人民公仆”的身份,没有仆人自己研究给自己加薪的,所以在欧美社会听不到“高薪养廉”的论调。“高薪养廉”是封建社会的遗毒,那里没有公共财政,“银子”是皇上的,官员是皇上的“家臣”,想怎么给那是皇上自己的事,老百姓没有发言权,不过我国历史上清朝和民国都搞过所谓的“高薪养廉”,据说效果并不好。有人说我们的一些邻居在搞“高薪养廉”,笔者不便置评,但我们作为社会主义民主国家,资产阶级国家政府都不敢做的事,我们就更不能做,这不符合我们党的基本价值,也不符合社会主义社会的理念,更不符合“德才兼备”的干部标准。

  (作者为国家行政学院公共管理教研部教授)