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创新行政审批管理体制、机制和管理方式

发稿时间:2012-03-13 00:00:00  

  在我国经济、社会深刻转型过程中,传统的行政审批制度已经无法满足社会主义市场经济的客观需要,阻碍了政府职能的优化。我国于上世纪末开始大幅精简行政审批事项,力求规范审批程序,设定审批时限,公开审批内容,借此实施公共服务的“流程再造”。广东地处改革开放和社会转型的前沿,近十余年来在行政审批制度改革中“先行先试”,以“提升效能、改善服务”为目标,力求在行政审批管理体制、机制和管理方式上有所创新,并在政府职能转变、政务资源整合等方面进行了可贵的尝试,取得了多方面进展,但也暴露出不少弊端。

  行政审批制度改革过程的困境

  我省所推行的行政审批制度改革是针对“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”的制度顽疾,基于“服务型政府”的构想,以“从管制转向服务”为指南。十余年来的实践表明,改革过程面临着如下困境。

  一是“越减越肥”与“审批拖沓”。我省的行政审批制度改革是从精简审批事项开始的,但同样经历了精简又膨胀的反复过程,审批事项的数量陷入了“精简又膨胀”或称为“越减越肥”的怪圈。从最近一次清理的结果来看,审批事项的数量仍然过多过杂;同时,“审批拖沓”的状况也很严重。

  二是“简政放权”中的“统筹不足”。简政放权促使审批权力结构产生重大调整。以地级市为例,市级部门将一些原本管不好、管不到的事情下放到各区,实现管理重心下移,调动了下级部门的积极性,但同时一些需要从全市总体上进行统筹把关的事项如规划、国土和环保等事权,也大量下放到各区;个别区向镇(街)大量下放审批事权,却没有考虑到后者的承受能力。

  三是“重审批”中的“轻监管”。首先,审批与管理、监督职能高度融合,责任不清晰。各部门中一般按管理条块设置内设机构,某一类事务的审批、管理和监督集中在一个内设机构中,这使得一些政策性的管理变成了审批的条件,一些管理和监督措施也由审批替代了;其次,监督执法主体存在结构性缺陷。由于大范围内的政府职能没有得到整合,监督执法主体分散在各有关部门,一些关联性较强的监督执法任务不能形成合力,从而导致了监督执法缺位;再次,监督执法主体职责不清、工作难以衔接、信息无法共享又引发了职能错位。

  社会转型中行政审批制度改革对策

  针对行政审批制度改革中出现的问题,笔者拟提出如下对策。

  一是提升行政服务中心的窗口办理效能。各职能部门将审批事项向行政服务中心窗口集中,方便申请人办理。这样,以“审批部门”为中心,执著于“机构编制”、“人数多寡”的改革逻辑就转变为以“审批事项”为中心,以“提升效能”为导向的运营状态。中心窗口集中接件、受理、办结审批业务,真正落实一个窗口受理制、一次性告知制、首问责任制、窗口限时办结制等改革目标,杜绝任何形式的推诿与拖沓。

  二是搭建行政审批网络一体化平台。首先,在地方政府统筹下,以“审批事项”为起点,实现各相关职能部门行政审批业务系统与办公系统、数据平台、审批业务操作系统的对接,扩大电子监察范围;其次,通过联网简化审批环节,对跨层级的行政审批事项进行时限监督和绩效评估;再次,推进网上一站式服务,实现审批服务的电子化,实行网上预审;最后,通过建立政府内部局域网实现不同部门非机密信息的共享。这样,既适应和满足“简政放权”的需要,又能避免缺乏统筹、安排混乱的局面。

  三是建立审批制度改革的公众参与制度。实践表明,仅靠政府自身来推动审批制度改革,效果不甚理想。许多部门往往只清楚自身所负责的审批事项,对整个涉批项目所涵盖的全部流程则无法把握。相应地,与行政审批事项发生关系的社会组织及个人则往往更清楚某特定项目的审批流程,因此,在审批制度改革过程中,逐步建立审批制度改革的公众参与制度,调动公众参与的积极性,不仅有利于政府厘清审批制度改革思路,而且也可以提高审批制度改革的整体协同效应,在注重“审批”这一行政职能的同时,也强调“监管”不可或缺的地位。

  四是建立审批制度改革绩效考评制度。设计合理的绩效考评方案,将潜移默化地以“评价”的方式,实现“监管”的功能,优化“审批”的质量。

  (作者系华南师范大学公共管理学院副院长、教授)