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郭卫民:我国行政体制内卷化倾向浅析

发稿时间:2012-02-27 00:00:00  

  [摘要]从人类学社会学视角看,我国行政体制存在内卷化倾向,其成因复杂,负面效应不容小觑。消除这一弊端需从四方面着手:一是形塑“行政—监督—民意”三角动态均衡的治理结构,兼顾行政正义与效率;二是构建政府与社会间的制度化合作机制,互动共治多赢;三是推动基础管理规范化、科学化、公开化,解放行政生产力;四是培育重法治、善合作、尊创新的行政文化,为变革提供内源性支撑。

  [关键词]行政体制;内卷化;变革

  [中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2011)06-0037-05

  行政体制是行政资源、行政要素组合与运行的平台,事关政府功能的发挥和大众福祉的实现。1949年以来,我国行政体制走过了不平凡的历程,基本适应了我国经济社会发展的要求,但也存在一些不容忽视的深层次问题。其中,尤其值得关注与忧思的就是行政体制内卷化倾向。

  一、概念解析

  “内卷化”是人类学社会学研究的一个概念,把它引入行政学领域,便于我们从不同视角观察和把握行政体制运行与发展的脉络,为深化行政体制改革提供新思路。

  (一)“内卷化”概念的提出及其应用。“内卷化”概念最初由美国人类学家戈登威泽首创,他用“内卷化”来描述一类文化模式,即当达到了某种最终的形态以后,既没有办法稳定下来,也没有办法使自己转变到新的形态,取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。[1]

  此后,克利福德?吉尔茨在研究印度尼西亚生态变迁时提出了“农业内卷化”的概念。他认为,“无数的劳动力集中在有限的水稻生产中,特别是在因甘蔗种植业而改善了灌溉条件、单位面积产量有所提高的地区。1900年以后,即使旱作农业有所发展,人们的生活水平也只有非常小的提高。水稻种植,由于能够稳定地维持边际劳动生产率,即更多劳动力的投入并不导致明显的人均收入的下降,至少是间接地吸收了西方人进入以后所产生的几乎所有多余人口。对于这样一个自我战胜的过程,我称之为农业内卷化(Agricultural Involution)”。[2]学者黄宗智也用“农业内卷化”(他称之为“过密化”)概念分析长江三角洲的农业状况,他认为,“农业内卷化”是“以单位劳动日边际报酬递减为代价换取单位面积劳动力投入的增加”,这导致人口稠密的长江三角洲从20世纪30年代到80年代以来一直在“没有发展的增长”悖论中徘徊。[3]美国学者杜赞奇则把“内卷化”概念引入20世纪上半叶中国国家政权研究,他认为,“政权内卷化”与“农业内卷化”具有相似之处:没有实际发展的增长(即效益并未提高);固定方式(如赢利型国家经纪)的再生和勉强维持。其不同之处在于正规化和合理化的机构与内卷化力量常处于冲突之中,功能障碍与内卷化过程同时出现。[4]

  (二)行政体制内卷化倾向的含义。根据戈登威泽、克利福德?吉尔茨、黄宗智、杜赞奇等人的阐述,我们可以给“内卷化”概念作一个大致界定,即“内卷化”是系统发展到一定阶段,由于内外因素的综合影响与制约,逐渐丧失活力,缺乏创新、扩张与再生的原动力和执行机制,转而向内推动系统不断精致化、复杂化的现象。参照这一界定,我们可以把行政体制内卷化倾向概述为两个齐头并行的趋势:一方面,行政系统在权力架构、运行程序、方法技术、行政文化等基础领域形成了定式思维、稳固不变的模式与整饬路径,并不断强化;另一方面,行政系统内各构成要素及要素间关系日益复杂而混沌,导致运行效率降低、运行成本增加,功能绩效不彰。这两个方面相互纠缠,彼此作用,互促共长。需要指出的是,行政体制内卷化倾向只是一种发展趋势,如果积极作为,尚有调控与改变的可能;如果放任自流,系统就有可能逐渐萎缩甚至退化。

  二、行政体制内卷化倾向的现实表现

  我国行政体制内卷化倾向的实践形式主要体现在行政权力、人事行政、运行模式、自我革新能力等方面。

  (一)行政权力分工复杂化,运行本位化。行政权力分工愈益复杂化在现实中外化为链式行政、职责交叉、权责不对称等现象。以食品为例,农业、林业、渔业部门各自负责初级农产品生产环节的监管,质监部门负责食品生产加工环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种“铁路警察各管一段”的链式行政导致近年来食品危机事件频频发生,不仅极大地损害了我国的国家形象,而且严重危害了大众的身心健康。同时,职责交叉广泛存在于行政系统中。比如,“建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉”,[5]生猪屠宰上市到制成食品涉及30多部法律、10多个政府部门,桥梁管理则涉及9个部门等。在权责不对称方面,乡镇一级尤为明显,有权有钱的部门基本上被垂直管理了,乡镇平时很难指挥、协调这些部门,可相关工作一旦出了问题,责任全在乡镇。链式行政、职责交叉、权责不对称为权力行使主体间的利益博弈(利益包含物质、金钱、影响力、领导晋升等)提供了空间,预设了舞台。譬如,2009年,新闻出版总署与文化部就网络游戏管理发生公开争执,并诉诸媒体,引起各方关注。在争执的背后其实是网络游戏的市场价值及发展潜力,而2009年中国网络游戏市场规模就达到258亿元人民币,同比增长39.5%。[6]在日常行政中,部门对职能、机构、编制、职数等执政资源向来寸利必争,甚至还通过项目审批、达标评比、考核、创建等手段为本系统争取更多执政资源,这进一步加剧了权力分工复杂化、运行本位化的趋势。

  (二)人事行政混沌而粗放。我国人事行政一般由组织、人力资源社会保障、公务员、机构编制四个部门共同执掌,属“多龙治水”模式。在实际工作中,组织、人力资源社会保障、公务员部门负责选人用人,自然希望充分的干部人事权,但机构编制部门的行政取向主要是扮演“看门人”角色(核定并监督行政、事业单位履行职责、设立内设机构,按编制、职数限额配备人员)。如果财政困难或党政主要领导希望在人事方面规范行政,则上述部门间有可能建立较好的协调制约机制。如果没有财政压力或希望拥有更大的干部人事权,则部门间的行政天平会发生倾斜,使人事行政陷入混沌状态,一个地方或单位究竟有多少领导干部、多少工作人员、分别占用何种编制等基本情况都无法理清。这种混沌状态为更加自由的干部人事权开辟了空间,但也给人事行政埋下了隐患。从人事行政的操作层面看,没有明晰精细的职责体系、工作流程等,缺乏科学规范的绩效评价系统,行政人员以人际关系为纽带盘根错节、复杂异常,且忙闲不均、苦乐不匀,升降奖惩往往取决于一个地方或单位主要领导的意见。这种人治化、人际化色彩浓厚的评价模式会直接影响公务员的行政行为取向,降低行政效率,削弱治理能力。

  (三)行政运行模式固化。从我国行政运行实践来看,一级政府推动一项工作或完成某项任务,一般采用大致相似的基本做法:主要领导带领政策研究部门和相关部门工作人员对特定对象进行调研,在此基础上形成实施意见或工作方案的讨论稿,通过座谈会、研讨会等形式在行政系统内部征求相关主体的意见和建议,或向行政系统之外的群体(如民主党派、工商联、无党派人士或专家学者等)进行咨询,选择性地吸收意见和建议并形成审议稿,然后提交同级政府常务会议、全体会议或党委常委会进行讨论,完善后形成正式决策。在决策实施之初,通常召开所涉及部门参加的动员部署会或工作会,统一思想,明确各自任务。在决策执行过程中,遇到矛盾和问题,行政首长以现场办公会或行政指令的形式进行协调,平衡利益冲突。在决策执行完结之后,召开总结会或表彰会,对决策执行过程和效果进行总结和宣传。这种行政运行模式的基本特征是:以调研、会议、文件等为主要载体,借由新闻媒体掌控舆论主导权和引导权,吸收行政系统外的少数精英参与,替代管理或服务对象完成利益表达、利益整合与利益实现过程。在自下而上的权力负责制下,上行下效最安全,任何自主创新意味着不确定性、风险或破坏约定俗成的规则,因此,变革中的多元社情民意难以与行政者建立稳定动态链接,行政创新的动力明显不足。即使有创新,也主要迫于行政压力或行政精英的自觉,且创新一般不会大幅度改变既有权力利益格局。

  (四)行政自我净化能力递减。行政自我净化主要是以行政改革的方式来实现,即通过权力结构、功能和运行方式等的调整,提高行政效率和行政能力,进行自我修复。自1949年以来,我国已进行了多次大规模、全国性的行政改革,但改革结果并不理想。以国务院机构改革为例,1958年和1959年国务院所属机构精简合并成60个,到1965年底,国务院机构增至79个;1975年经济整顿时,国务院部门调整到52个,到1981年底,国务院机构达到100个;1982年国务院机构精简为61个,到1988年增至72个;1988年国务院机构减至66个,至1992年底增至86个。[7]此后,1998年、2003年和2008年又分别进行了三次政府机构改革,虽然政府行政机构的数量未增加,但机关借用人员、政企不分、政事不分、事业单位扩张等隐性问题却日益突出。据2006年审计署对31个中央部门所属单位的审计调查和不完全统计,截至2005年年底,31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个。其中,事业单位2212个,国有独资和控股企业2862个,而这些单位约三分之一是1998年后成立的。[8]这就意味着平均每1个中央部门管理约164个所属单位,这些单位通常不在改革设定的机构限额内,因而成为部门权力、人员和利益调整的缓冲地带和庇护所。在此情形下,改革尽管取得了一些成绩,但“精简—膨胀”的循环怪圈始终如影随形,贯穿行政过程。更为重要的是,行政改革事实上固化成了一定时期做机构、编制、人员等加减法的规定动作,至于政府权力结构、职责、运行机制优化等深层次问题则举步维艰或者言而难行。

  三、行政体制内卷化倾向的成因

  追溯行政体制内卷化倾向背后的操控原理,可以使我们更好地理解这一现象,并为克服这一倾向探索治理之道。

  (一)结构变革的渐进性与路径依赖。渐进性变革的要义在于,整个改革进程始终处在“有形之手”驾驭和调控的范围内。因此,这场结构变革不会在短期内形成突破性的制度变迁,而只能以稳健的、有序的或“进两步退一步”的方式进行。当遇到前所未有的政治或经济困难时,变革的驾驭者(调控者)出于稳定的考量,一般不会做出风险较大的决策,而通常会选择被验证明行之有效的方法克服面临的困境。这一方面体现了积极稳妥的变革策略,另一方面也容易走入经验主义的道路,导致路径依赖问题。正是由于结构变革的渐进性,决定了变革主持者——政府推动自身行政体制改革的渐进性,而路径依赖又强化了渐进性。现实中,它就表现为行政体制远远不及经济体制或其他体制变迁的速度、力度和深度,成为衍生行政体制内卷化倾向的一个重要前提。

  (二)政府系统内利益刚性化扩展。当前,政府不仅是一个处于非竞争状态的垄断组织,而且“双重软化”——软约束、软激励。由于缺乏强力的内外部制约与激励的制度安排,政府系统内利益单元——个人或部门的利益表达、利益整合、利益实现较少受外部影响,而主要按照内部规则进行。这种利益格局使政府系统内个人和部门利益呈刚性发展态势,形成所谓“能进不能出、能上不能下、能得不能失、能增不能减”,以及“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的现实。利益刚性化扩展机制使政府系统内无论部门还是个人均缺乏从根本上变革自身的动力,因此,尽管政府可以为推动市场经济体制建设而变革某些管理方式、方法或手段等,但要真正打破既有的利益获取与分配格局却难于上青天,这从历次机构改革的实际成效可见一斑。于是,政府系统一方面会在确保既有利益格局的前提下实施某些改革或创新举措,另一方面又不得不腾出大部分精力,推动内部权力分工、职级设置、职位晋升、人员调配、福利待遇等具体制度举措变得更加精致化、复杂化、人际化,以摆平理顺内部盘根错节的关系,这在客观上也加剧了行政体制内卷化的趋势。

  (三)力量的非均衡分配。从我国政府、市场、社会三者间的力量对比来看,政府是一个高度组织化的强势公权力实体,拥有并支配丰富的物质和非物质资源,位居组织生态系统的上游,主导市场、社会的构建与发展进程。市场虽得到较大发展,但历经曲折,其繁荣昌盛的背后随时可见政府权力的身影,尚未真正成长为一支独立的外在力量,无法充分发挥体制稳定功能。由于缺乏组织支撑,社会系统在政府权力渗透和市场力量冲击下变得更加弥散化、原子化和弱质化,社会个体尤其是中下层的真实利益表达、利益传输或被淹没或遭阻滞。因此,尽管群体性事件频发,但终因组织化程度不高而难以撼动力量分配的基本格局。这种一极权力超强的非均衡力量配置格局,形塑了强政府、大市场、弱社会的参差组合状态。在日常运行中,政府可以从容自如地把外部要获取更多利益与价值满足的压力始终维持在可控范围内,把要求变革的压力传导机制弱化,由此,行政体制承载的旧有公共权力架构、功能、运行愈益巩固并强化,进而缺乏推动自身实行结构性变革的动力。在行政实践中,政府行政可能会变幻形式,但行政效率与行政能力却呈边际效益递减趋势。

  (四)人治文化存续与发展的内生逻辑。在实践中,行政人员通常按特定的官场潜规则待人治事,并达成心照不宣的默契。这种人治文化不是以正式的制度规则作为行政之旨归,而是以行政系统内组织或个体的权力与利益损益作为行政治事的基本考量。此外,由于缺乏公正透明的竞争、裁决和监督等机制,行政个体倾向于结成各种非正式团体,以彼此依赖和互助避免自身收益的损失。这一个体生存与发展的逻辑理性“导致在‘自己人’之间划小圈子,并且使这种‘互助’变成‘拉关系’与‘走后门’,从而破坏公家的体制,使任何明文规定的条例都无法执行”。[9]人治文化从理念上恪守“不留余地以处人者,人亦不留余地以相处”的原则,把人的既得利益置于首位,将正式制度规则放在其次,因此,任何创新或改革都必须尊重行政系统内既有的权力与利益格局,否则将遭扭曲甚至抵制。

  四、消除行政体制内卷化倾向的思考

  (一)形塑“行政—监督—民意”三角动态均衡的治理结构,兼顾行政正义与效率。治理结构包含诸多要素,但通常只有在公权力行使、对公权力制约、公权力与治理对象互动等基本要素彼此间达成相对均衡的力量关联状态,才有可能释放行政生产力,推动行政可持续发展。由于历史惯性和现实国情的综合作用,我国行政系统力量非常强大,不仅主导经济和社会发展,还承担满足众多民生需求的功能。在国家现代化初期,行政一极超强的治理结构优势无可比拟,但长远看,把国家发展和治理的重任寄望于行政一方是欠妥当的。行政掌握基础性的公权力,能量巨大,既可以产出“善政”,也能制造“恶政”。若要扬“善”止“恶”,兼得行政之效率与公正,必须使行政充满革新与创造的活力。而行政活力的源泉主要在于治理结构的调整与形塑,即在行政一极之外,另以相对独立的监督力量对行政进行适度制约,同时构建组织化的民意基础,实现行政、监督与民意三角动态均衡。现阶段,可以考虑将监督机构实行业务、经费、人员等的垂直管理,使监督有力且调控自如。民意基础则可以通过组织化的团体和适当开放的传媒来构造,使民众的利益表达、利益整合、利益传输和参与需求有序化、可控化,积极稳妥地化解转型社会积累的矛盾与压力。没有“行政—监督—民意”三角动态均衡的治理结构,行政正义与效率有可能逐渐衰减,行政活力可能逐渐衰竭,行政体制内卷化将不可避免,改革、发展、稳定、和谐的大局将受到损害。

  (二)构建政府与社会间的制度化合作机制,互动共治多赢。构建政府与社会间的制度化合作机制,就是在公共权力与社会大众之间架设顺畅、有序的沟通渠道,让社会大众的利益与价值需求充分进入公共权力运行的流程,以规则化、常态化的互动消除行政体制内卷化倾向的积弊。具体来说,这一制度化的合作机制应包含体制内和体制外两个部分。就体制内合作机制而言,可逐步试行人大代表、政协委员专职制,让人大、政协机关真正成为利益表达与利益整合的平台;稳步改革信访、新闻体制,透过制度化、亲民化、日常化的传输渠道疏导民意,化解积怨。就体制外合作机制而言,正视社会阶层结构变化的客观现实,允许相对独立的组织化团体在法治框架内存在,代表不同利益群体发声,有序表达、整合并实现自身利益,以组织化的形式解决转型期群体性事件频发的难题,减轻矛盾凸显期的风险与压力;坚持疏导为主、管控为辅的原则,适当降低非政府组织成立的门槛,并以其为载体,承接政府不该管、管不了也管不好的事务,逐步增强社会自我管理、自我服务、自我教育的能力,减轻行政系统的负荷,形成共治共享多赢的合作格局。

  (三)推动基础管理规范化、科学化、公开化,解放行政生产力。在全球一体化、经济市场化、政治民主化、社会多元化的新时代,公共行政系统只有从内部革故鼎新,推动自身基础管理规范化、科学化、公开化进程,并带动权力结构、功能、运行等各领域变革,才能冲破体制内卷化的魔咒,真正建成服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府并永续发展。首先,改革公共权力机构的自身管理模式,引入公开监督机制,减少人员进出、升降、奖惩等事关公共部门士气与生产力的弹性操作空间。其次,对执政资源(如机构、编制、职数等)的配置,既要有较为科学合理的标准,也要动态调控,避免主观臆断、一潭死水或只增不减。再次,对公共权力的运行与责任承担,既要有抽象的“三定”规定,也要有具体明细的操作文本,摒弃粗放的管理方式,实行精细化管理,把权责一致的呼吁变成务实可行的按图索骥。最后,对公共权力的分工布局既要考虑转型期的现实国情,也要尊重管理的一般规律,从根源上解决链式行政、职责交叉、权力分布不平衡等陈年积弊。

  (四)培育重法治、善合作、尊创新的行政文化,为变革提供内源性支撑。培育重法治、善合作、尊创新的行政文化,既是推动我国从农业文明向工业文明转型的现实需要,也是适应当今信息、知识快速传播与全球一体化的客观需要,更是改造传统行政文化、摆脱体制内卷化束缚、保持行政创造性与适应性的内在需要。具体来说,需从三个方面入手:一是要改变公共行政以人尤其是以行政领导人为中心的价值取向,逐渐把共同认可的行政规则置于核心地位,依法行政,依律治事。二是扭转行政权力部门化、部门行政利益化的格局,以对话代替博弈,以协商代替指令,以服务代替管制,逐步淡化权力本位主义。三是要改变行政人员论资排辈的生存法则,拆除人员上下、左右流动的壁垒,借助绩效管理,激发行政个体、组织创新变革的欲望和动力。

  [参考文献]

  [1]刘世定,邱泽奇.“内卷化”概念辨析[J].社会学研究,2004,(5):97.

  [2]Clifford Geertz, Agricultural Involution: The Process Ecological Change in Indonesia[M]. Berkeley, CA: University of California Press, 1963, P80.

  [3][美]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京:中华书局,2000.427.

  [4][美]杜赞奇.文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村[M].南京:江苏人民出版社,1994.68.

  [5]石亚军.中国行政管理体制改革:基于全国调研基础上的理论思考与对策建议[J].中国行政管理,2008(3).

  [6]文化部首次发布2009年中国网络游戏市场白皮书[OL].中国网, 2010年1月20日.http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-01/20/content_19272029.htm.

  [7]殷志静.机构改革启示录[M].北京:中国政法大学出版社,1994.30-32.

  [8]李金华委员:部委的“儿孙”部门也该减减了[OL].人民网,2008年3月13日.http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6993540.html.

  [9][美]孙隆基.中国文化的深层结构[M].桂林:广西师范大学出版社,2004.152.