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钱昊平:政府创新,缘何西部最保守

发稿时间:2011-12-17 00:00:00  

  由中央编译局发起的中国地方政府创新奖,2011年进入第11个年头。第六届创新奖的10个优胜项目,将于2012年1月产生。

  这一颇具影响的奖项发起于2000年,中央编译局副局长俞可平是总负责人,每两年举办一届,过去10年已举办5届,1500多个项目参选,113个奖项获奖。

  政治学者、中央编译局世界发展战略研究部主任何增科参与了历届创新奖的组织工作。他对过去10年共5届获奖项目的类型、数量分布比例等指标进行了分析,希望以此揭示10年来中国政府创新的演变趋势。

 

  2010年四川巴中市白庙乡“裸晒”账本,被网络称为“中国第一个全裸的乡政府”。它也因此入围正在进行的第六届地方政府创新奖评选。(东方IC漫画中国/图)

  民主决策等实验更趋活跃

  过去10年,创新奖中不乏一些至今能令人耳熟能详的获奖项目,如四川遂宁步云乡直选乡长、山东乳山的党代表常任制等。

  按照学者的划分,地方政府创新共分四大类:政治改革、行政改革、公共服务、社会管理。2001年第一届创新奖举办时,有近一半的获奖项目,都是政治改革方面的创新。

  近些年,公共服务和社会管理的分布比例一直上升。2001年,创新奖中社会管理类的比例是10%,四类创新中排名最末,到2010年第五届时已经排名第一,比例为30%。公共服务类的排名由第三上升到第二。

  何增科认为,政治改革的政治和法律风险比较大,行政改革遭遇的上级职能部门的阻力比较大,上级领导的施政理念鼓励公共服务和社会管理方面的创新。对有创新意识的地方领导来说,理性的选择当然是风险小、晋升机会大的领域。

  何增科还发现,过去10年间,政治改革一开始主要集中在民主选举类,如村委会海选、县级党代表直选、乡镇人大代表直选等。2006年后,民主决策、民主管理、民主监督这些政治风险小的改革实验更趋活跃。

  行政改革也在变化。过去10年,旨在节约成本、提高效率的行政审批、公车改革、招投标制度等方面的探索势头减弱。但随着依法行政、责任政府等理念的提出,行政改革的兴奋点转移到了依法行政、行政问责、绩效管理等领域。

  县级一直是政府创新主角

  中央编译局比较政治与经济研究中心副主任杨雪冬说,中国的政府实际包含了党、国家以及具有政治管理功能的社会组织如工会、妇联等,以及人大、政协等。这决定了中国地方政府创新涉及的创新主体多、领域广。

  依据何增科的观察,党政机关在政府创新方面最为活跃,群团组织在改善内部治理结构、维护所代表群体权益方面的创新比较活跃,人大在行使监督权方面的创新也较为活跃,但司法机关和政协的创新积极性不够。

  数据显示,在乡镇、县、地、副省、省五个层级中,县级一直是政府创新的主角,过去5届地方政府创新奖中,每届都是县级所获奖最多。在政治改革大类上,县级政府连续5届获得奖项占比例第一。

  “地级政府表现得也很靓丽。”何增科说,副省级、省级行政区的创新也后来居上。“政府创新的主体有逐渐向上延伸的态势。”但乡镇政府创新项目在五个层级中所占比例逐步下降,在行政改革、公共服务、社会管理三大方面的创新有趋于沉寂的倾向。

  何增科理解的原因是,政府创新的活跃程度,与创新主体所获得的自主权是否充分成正比,县级以上的政府都有较充分的自主权,可利用资源在增加。而随着乡财县管、行政执法权上收、精简机构和人员等改革的推行,乡镇级政府的自主权最近几年一直萎缩。

  此外,过去10年的地方政府创新奖获奖项目中,62%的奖项属于城市地区,仅有35%属于农村地区。何增科分析,这背后的原因是城市化进程的加快和城市管理的挑战。

  地区间的差异也很大。10年里,有9个省份获得了5个以上的创新奖项。浙江排名第一,获得15个;其次是四川,获得11个。9个省份中,8个是东部的,西部省份只有四川1个,中部1个没有。

  四川的创新主要集中在政治改革方面,11个获奖项目中,有8个是政治改革类的,这也是整个西部在政府创新方面的特征。东部地区在行政改革领域比较靠前,曾连续三届包揽了地方政府创新奖中所有行政改革类奖项。

  这个结果让何增科感到困惑。如果东部地区创新活跃,可以用经济发达解释,那经济落后的西部,为何比中部地区活跃?“需要进行更深入的研究。”

  地方政府制度创新遇瓶颈

  中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军说,地方政府的许多制度创新都面临着严重的制度瓶颈。调研中,至少有7个获得中国地方政府创新奖的项目或停滞,或消失。

  四川平昌县的乡镇党委领导班子的公推直选,2006年获得第三届中国地方政府创新奖,使平昌从一个默默无闻的山区县,走到了党内民主改革的前列。据平昌隶属的巴中市委2001年的换届工作总结,由于乡镇债务过多,政府已经失去威信。平昌推行“公推直选”,被地方官员当作了缓解干群紧张关系的工具。

  当农业税取消、农村利益格局重新调整后,平昌县领导推进改革的动力,更多来自于政绩冲动。这引起平昌县一些干部的抱怨,认为主要领导为了自己进步,不顾他人利益。后来由于平昌县和巴中市主要领导之间产生分歧,平昌县主要领导黯然离去,改革停滞。

  众多失败案例中,“人走政息”的不在少数。2004年,安徽舒城县干汊河镇推行“公共服务民营化”。镇党委书记调离后,当地认为乡镇政府要“无为而治,千万不可乱作为”,改革停滞。江苏徐州贾汪区政府曾推行“公众全程监督政务”,但主要实践者、原贾汪区区长王天琦调走后,就没人继续执行了。

  高新军说,一些改革名存实亡的原因,或因为改革本身不到位,或是形式大于内容,或是监管缺位,或因为制度化迷信和创新环境的改变,使创新难以为继。