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改革开放以来中国行政体制改革趋势研究

发稿时间:2011-11-17 00:00:00  

  回顾和总结中国改革开放以来的行政体制改革实践,我们可以发现,总体而言它呈现出以下几个发展趋势:

  一、从以精简机构人员为重点转向以科学配置政府职能为核心

  1982年机构改革,国务院机构从100个减为61个,省一级从60个左右减为40个左右;国务院各部门工作人员从5.1万减为3.83万人,省级机关人员从18万减为12万。1988年机构改革,国务院机构从72个减为68个,部门内设司局机构减少了约20%。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人,增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。1993年机构改革,国务院机构由68个调整为59个,省级机构由平均76个调整为65个,各级机关人员约减少200万,占行政编制的23%。1998年机构改革,国务院机构由59个减为52个,部门内设机构减少了200多个,大约精简了四分之一。改革后,行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名,精简了47.5%。[1]

  但是,由于国家的整体管理体制没有发生大的变化,政府职能没有发生重大转变,因此几次改革后政府机构和人员均不同程度地出现了反弹(见表1)。1992年,中国政府明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。此后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,政府与市场、企业关系的逐步明晰,行政体制改革的重点就不再是政府机构数量和人员编制的增减,而是政府职能的合理配置。

  2003年的机构改革明确提出政府的职能为经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。改革的重点,一是加强宏观调控职能,完善宏观调控体制、金融监督体制等;二是改革政府管理方式,规范政府行为,进行行政审批制度改革,加强政府执法队伍建设。2008年机构改革的主要任务在于,全面梳理和科学配置政府各部门职能,并第一次明确阐释了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项政府职能的重点。2003年和2008年的改革,虽然中国政府没有对机构和人员精简提出具体的比例和数量要求,但由于政府职能配置相对合理了,政府机构的总体格局保持了稳中略降,国务院行政编制总额没有突破。

  二、从主导经济发展转向注重社会管理

  在1986年进行的中等城市机构改革试点过程中,中国政府首次提出转变职能概念,之后的历次行政体制改革都始终围绕转变政府职能展开。中国政府的职能转变首先从裁减专业管理部门和综合部门内设的专业机构入手,减少专业部门对企业的干预,改变政府对经济活动的微观管理。在此基础上,又进一步推进计划、投资、财政、金融等领域的管理体制改革,着重进行了政府宏观经济管理职能的调整,主要包括宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管等方面的体制调整,将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。经过一系列的改革,政府经济管理职能基本实现了从微观管理向宏观管理的转变,市场在资源配置中的基础性作用日益明显,政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺。然而,虽然政府经济管理职能有了较为明显的转变,但政府的社会管理职能还比较薄弱,公共产品的供给能力严重不足。因此,随着经济的发展和市场经济体制的完善,政府职能开始从主导经济发展向注重社会管理和公共服务转变。2003年机构改革明确规定政府的职能为经济调控、市场监管、社会管理和公共服务四大类,政府的社会管理职能开始凸显。与此相配套,在财政支出结构上,经济建设支出的比重逐年下降,而社会文教支出的比重则逐年上升,并于2003年开始逼近经济建设的费用,于2006年超过经济建设的费用(见图2)。2008年改革更是明确地将保障和改善民生,加强社会管理和公共服务列为改革重点。进入21世纪后,中国政府加快了社会改革进程,在推进教育、卫生、就业、环保、扶贫、社会保障等社会事业发展方面采取了许多积极有效的措施。例如,2003年新型农村合作医疗制度试点工作在全国部分县(市)展开,至2008年基本覆盖了农村居民,据统计,2011年,全国参加新农合人数为8.32亿人,参合率超过96%。[2]2006年农村义务教育实现了全免费,2008年秋城市义务教育实现了全免费。[3]2007年城乡统筹综合改革启动,以解决城乡二元结构的突出矛盾,推动基本公共服务均衡化发展。2009年农村社会养老保险制度开始试点,预计2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。[4]民生问题已成为各级政府工作的重心。

  三、从管制转向服务

  为了实现这一转变,中国政府首先从行政审批制度改革突破。2001年以来,国务院先后分五批取消和调整了2095项行政审批项目,取消和调整的幅度达到50%以上,涉及发改委、民政部、公安部、科技部等诸多政府部门(见表3)。对500项确需保留的行政审批项目,国务院设定了行政许可。[5]各级地方政府及其工作部门也加大了行政审批制度改革的力度。各省(区、市)合计取消行政审批项目1925项、下放行政审批项目2116项。[6]在大力推进行政审批制度改革的同时,全国各级地方政府开始积极探索新的公共服务方式,建立综合行政服务机构,推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式,简化了审批程序,减少了办事环节,大大提高了行政效率和社会效益。据统计,目前全国各地已建立不同层级的行政服务机构3300多家,几乎覆盖了全国所有县、市。[7]

  四、从结构调整转向机制建构

  行政体制改革大致可分为结构性变革和程序性变革两大类。结构性变革更多地表现为机构调整,而程序性变革大致可以概括为“运作管理改革”。[8]改革开放之初,中国行政体制改革的主要任务是结构性变革,即机构的设立、合并、撤销,重点是机构和人员的精简。而近些年,改革的着力点则逐步向建立和完善运行机制转移,民主决策制度、政务公开制度、政府采购制度、行政问责制度、政府绩效管理制度、公民参与制度、专家咨询制度等正在逐步建立和完善。其中一些制度已经制定为法律法规,如《中华人民共和国政府采购法》(2003年1月1日)、《国务院工作规则》(2004年)、《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年5月1日),等等。此外,国务院各工作部门和各级地方政府也依据本部门、本地区的实际情况,制定了部门规章和地方性法规,建立起相关的制度,如民政部建立起专家咨询制度,哈尔滨市出台了我国第一个政府绩效管理条例,即《哈尔滨市政府绩效管理条例》等。但是,毋庸讳言,这些制度中有许多才刚刚开始试点,还没有真正建立,更谈不上有效运行;而且机制的建立涉及对权力行使的限制和规范,进而会影响到既有的利益,必然会遭遇较大的阻力。因此,中国行政运行机制有待完善之处还有很多,改革的空间还很大,任务还很艰巨,下一步的行政体制改革应该也必将在这方面有更大的作为,行政体制改革会更多地从“硬件建设”向“软件建设”转移。行政改革的最终目的在于提升公共部门的管理能力,而完善的行政运行机制无疑有助于促进公共部门管理能力的提升。

  五、中国行政体制改革发展趋势的逻辑

  综上所述,我们可以看到,中国行政体制改革是一个由表及里,由浅入深,由易到难,相互衔接的渐进过程。改革的总体发展趋势既与中国的经济社会发展现实相契合,又与行政管理的学理相一致,是现实和学理的有机统一。

  第一,从经济社会现实层面分析,中国的行政体制改革始终服务并服从于中国经济社会发展的需要,并随着经济社会发展不断向前推进。例如,改革开放之初,中国社会面临的是经济瘫痪,百姓温饱问题,中国政府不得不以“经济建设为中心”大力发展经济。因此,前四次改革主要以适应经济体制改革和经济建设的进程为主要目的,具有明显的经济体制改革的内容。经济发展导致了利益多元,社会分化,社会问题日益突显,社会矛盾日益突出,社会公平问题也就必然提上了议事日程。因此,后两次改革在继续强调加强宏观调控的同时,更多地着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务。由于行政管理体制改革受到政治、经济、文化等诸多因素的制约和影响,其改革的力度在很大程度上取决于经济体制、政治体制改革的深度和广度。因此,行政管理体制改革必须与之配套进行,过于超前和滞后都会增加改革的阻力,带来管理上的真空和不必要的动荡,影响改革和各项事业协调健康的发展。

  第二,从行政管理层面分析,一方面,机构和职能是行政管理体制的两个核心要素,它们互为表里。如果说机构是外壳,那么职能就是内核,两者只有统一协调,行政机器才能有效运转。改革开放之初,中国的许多政府机构都是为解决老干部的安排问题设立的,因人设事,部门林立,效率低下。因此,行政体制改革就必须也只能从精简机构入手。而政府机构调整后,行政体制改革就必然会进一步提出转变政府职能的要求,否则不仅机构改革的成果难以巩固,而且改革也将失去意义。因为,政府职能是政府一切活动的出发点,行政体制改革最终必须落实到政府职能的合理配置上。另一方面,结构性变革和程序性变革都是行政体制改革的有机组成部分,两者缺一不可。结构性变革具有较强的显见性和突击性,且相对比较独立,因而能够在较短的时间内取得成效,以此为突破口易于带来较大的示范效应和扩散效应;但其改革空间相对有限,无法大规模地持续进行。而程序性变革具有持续性和非突显性,其改革空间相对广泛,且更多地受到政治、经济、社会、文化等诸多因素的影响和制约,需要适时调整和不断完善,是一个长期持续的过程。

  第三,从行政价值层面分析,效率和公正,孰是行政管理的核心价值,长期以来一直是行政学界争论的焦点。行政改革就是要在保证社会公正的基础上,不断寻求公正和效率的合理平衡。需要指出的是,这种合理平衡是一种动态的平衡。换言之,它不是一成不变的简单的居中,而是要根据两端“砝码”的不同,在不同发展阶段、不同境况下有所偏重。改革开放之初,中国政府行政体制改革更多地是强调效率,如精简机构和人员等,改革主要服从并服务于经济发展的需要。而近一阶段的行政体制改革更加关注民生问题,强调社会公平。这是因为,一方面社会问题的解决需要一定的物质基础,而一定程度的经济发展就为推进社会管理体制改革提供了必要的物质保障。否则,社会公平问题的解决就只能是一张“空头支票”,至多是低水平的平均。从这个意义上,我们认同美国著名公共管理学家古利克提出的有关行政效率的观点。古利克曾经明确提出,“在行政科学中(无论公共行政,还是私人行政),基本的‘善’就是效率。……效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”[9]另一方面,社会公平问题的有效解决,有利于社会稳定和社会和谐,进而有利于促进社会发展和社会进步。反之,则将带来严重的社会问题,激化社会矛盾,致使发展成果丧失殆尽。

  [参考文献]

  [1]张志坚.中国行政管理体制和机构改革[M].中国大百科全书出版社,1994.27-30.

  [2]中华人民共和国卫生部.6月10日卫生部例行新闻发布会实录,2011.6.10,wwwmohgovcn,最后访问时间2011年6月21日.

  [3]郑晋明.教育强国不是梦[J].光明日报,2010.11.7.

  [4]国务院办公厅:《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号),wwwgovcn,最后访问时间2011年6月21日.

  [5]中华人民共和国国务院:《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号),2007年7月1日。

  [6]资料来源:《行政审批制度改革取得新成果》,载于人民网2010年7月14日,http://politicspeoplecomcn/GB/1026/12147085html.

  [7]资料来源:《行政服务中心》,http://baikebaiducom/view/795419htm,最后访问日期2011年6月21日。

  [8]周志忍.深化行政改革需要深入思考的三个问题[J].中国行政管理,2010.1.

  [9]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].政治学研究,1999.1.