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地方政府管理机制创新的实践与学习路径

发稿时间:2011-11-16 00:00:00  

  改革开放以来,广东省在地方政府管理机制创新方面进行了大胆探索,显示了地方政府积极自主的学习适应能力和与时俱进的组织变革能力。

  一、广东省历次政府管理机制创新的时序展开

  自1978年改革开放以来,广东省率先摸索经济模式转型,在由计划经济向市场经济的转变中,新鲜的社会公共事务层出不穷,到政府组织意识到需要变革自身时,已是1982-1983年。

  (一)1983年起

  主要思路是:加强领导,撤并机构,减少副职,选拔中青年干部,解决干部老化问题。主要成效有:

  1.领导干部精简,整体素质提升。省委省政府人数减少了53.1%,平均年龄由61.4岁下降为52.7岁,具有大专及以上文化程度的由28.4%上升到40.4%。12个市(地)的党政领导减少了28%;平均年龄由57.8岁下降到49.4岁,具有大专及以上文化程度的干部由7.6%上升到34%。

  2.机构设置精简,整体编制控制。全省副厅级以上党政部门(不含事业单位)由113个减为98个,精简13.3%;机关实有工作人员由12345人减为11061人,精简10.4%;省委省政府精简机构35个,机关人数(比1982年底)精简47%,市级机关精简30%左右,地级机关精简33%左右,核定了“省、市、地”机关编制。

  3.调整行政区划,实现市领导县。部分地市合并,实行市领导县的体制,初步解决了广东省内部分地区长期的在一个城市内,有地、市两套领导机构并存,层次重叠、条块分割的问题。

  (二)1988年起

  主要思路是:按照“建立有计划的商品经济体制”的目标,实现政企分开,简政放权。

  主要成效有:强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理,淡化微观管理,缩小政府直接管理企业的权力,一部分原来直接管理企业的“政府主管部门”被划出,依托原下属企业转为行业性的“总公司”、“集团公司”,开始尝试以现代管理理念管理国企,尊重市场与一般价值规律。

  (三)1994年起

  主要思路是:政企分开,理顺关系,提高效率,通过改革,建立与社会主义市场经济体制、现代化建设相适应的行政体制。主要成效有:

  1.职能转变有实质性进展。对经济运行,从过去主要抓微观管理、直接管理转变为主要抓宏观规划、政策引导、提供服务和检查监督,放权于企业,加强了政策法规监督职能,还产权给企业,依靠市场机制配置自然、社会资源,一部分公共性职能转交社会中介机构;机构间职责界定渐趋清晰,关系初步理顺。

  2.机构编制有突破性精简。省委省政府部门由82个减至56个,精简31.7%,精简人员2536人,精简26.4%;非常设机构由142个减为57个,减幅59.9%;内设机构精简40个,减幅5%;另设部门管理机构11个,重新核定行政编制7500名,各市县也进行了一定的精简。

  3.人员结构有质量性改善。1991年深圳率先试点面向社会公开招考党政机关人员,1993年颁布《深圳市国家公务员管理办法》;之后,在《国家公务员暂行条例》等法规指导下,全省建立了公务员考录与管理考评制度,公务员年龄性别结构、知识能力结构、组合配用结构显著优化。

  (四)2000年起

  主要思路是:转变职能,调整机构,完善公务员制度,改革行政审批制度,撤销工业经济部门和行政性公司,完善国有企业监管,推进事业单位和机关后勤体制改革,培育和规范社会中介组织。主要成效有:

  1.重点转变政府职能。(1)改革行政审批制度,将核准事项由1972项减为1205项(减幅39%),审批事项由1392项减为514项(减幅63%)。(2)组建国有资产管理机构,撤销全部工业经济部门机构,实现政企分开。(3)实行政事分开,将辅助性、技术性、服务性职能转移,省政府各部门共有108项工作转交给事业单位和中介组织,8项工作下放给市以下政府。(4)采取“上管下”、“大管小”、“新管旧”原则合理界定各部门分工,交叉职能的问题得到进一步理顺。

  2.大幅精简机构编制。省政府工作部门由原先的57个减为44个,机关编制精简了49.4%,部门领导职数和内设机构领导职数也分别精简了约27.3%和20.7%,市县乡镇也平均精简20%,出台《广东省行政机构设置和编制管理条例》。

  3.规范行政管理行为。改进审批方式,规范程序,简化环节,建立审批责任追究制度和审批检查监督制度,加强行政首长负责制,完善决策程序,建立重大问题集体决策制度,公开办事程序,规范政府行政行为,提高服务效率。

  4.改革干部人事制度。推行竞争上岗,干部知识化、专业化、年轻化程度得到加强,省政府中层干部年龄平均下降了4.6岁,40岁以下的正处长由26人增至88人,增长了238%,35岁以下的副处长则由55人增至131人,增长了138%。

  (五)2004年起

  主要思路是:建立适应加入世贸组织和率先基本实现社会主义现代化的需要的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。主要成效有:

  1.公共管理体制创新有较大突破。(1)在省和国有资产管理任务较重的地级以上市设立了国资委,初步理顺了国有资产管理体制,强化宏观调控和区域经济发展,强化人口管理体制和机构。(2)完善行业贸易管理体制,加强安全生产监管机构建设;(3)省市党委设立农办,省与珠三角各市增设金融服务办公室。

  2.政府职能转变取得新的进展。(1)将省市县政府发展计划部门统一改组为发展和改革部门,增加产业规划与政策制定职能。(2)强化食品、药品、保健品、化妆品等民生行业的安全监管与事故查处。(3)清理审批事项1170项,保留行政许可461项,取消128项,省向市县下放98项(广州、深圳市是104项),改变管理方式56项,列为非行政许可事项427项[1]P5。(4)注重管理“窗口”建设,以“联合审批办证中心”、“一站式”网上审批等实现公共事务集中办理。

  3.配套和专项改革稳步推进。(1)整合组建广东南方广播影视传媒集团,在国土资源、交通、安全生产、环境保护、文化管理等领域率先组建省市联动、集中统一的行政执法机构。(2)电子政务与政务公开建设便民利民,改革事业单位,推进乡镇机构改革试点。

  4.机构编制管理逐步加强完善。(1)省政府工作部门调整为42个,职能部门23个,直属特设机构1个,直属机构18个。(2)下发《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》,修订《广东省行政机构设置和编制管理条例》,严控编制规模。

  (六)2008年起

  主要思路是:建设服务型、责任型、法治型、学习型的廉洁政府,为全面建设小康社会提供行政体制保障。主要成效有:

  (1)服务型政府的工作模式基本确立。构建服务型政府的理念得以全面推行,政务公开、决策民主化与公共财政监管进入规范化管理,各级人大、政协的功能都得到提高;廉政建设与监督制度更加完善,查处力度加大。

  (2)职能优化的机构设计基本确立。以“大农业”、“大交通”等为改革试点的各级政府机构大部制改革初见成效,推进省直管县,减少行政层级,扩大县级政府权限,强县扩镇,促进与农村基层自治良好对接的县乡政府机构改革,全省市县镇党政领导班子比上届减少2231名职数,精简比例136%。

  (3)机构编制的严格控制得到巩固。建立全省机构编制管理考核、责任追究制度,实行新的干部选拔办法,2010年在全省实行机构编制实名制管理。

  (4)干部队伍的质量提升推进顺利。2008年省市联合公选100名年轻干部,候选人平均年龄34.8岁,本科以上100%,其中硕士40.1%,博士16.1%,博士后3.9%;2009年公开遴选38名省政府副厅级干部,任职人选平均年龄44岁。

  二、广东省历次政府管理机制创新的时序分析

  (一)广东省历次政府管理机制创新的时间序列描述

  广东省各级地方政府管理机制创新一直与时代要求密切联系,响应灵敏,作为一类对社会发展影响重大的组织,具备良好的自主学习能力,一方面是被自己的服务对象——市场与社会的发展“逼着”学习转型,另一方面是为维护自身的社会存在价值而主动学习转型,创新路径正在逐步拓宽,创新领域正向深度发展,已经从早期简单的班子调整、干部代谢、简政放权的局部调整,发展到后期深度的政府整体转型,并以现代公共服务理念重构政府机器,找寻政府生存的合理空间与基本价值,经历了脱胎换骨的嬗变,但是这种学习与转变并未结束,仍将在国家整体发展的驱动浪潮下继续推进。

  (二)广东地方政府管理机制创新的路径分析

  分析广东省地方政府管理机制的改革与变迁路径,可以发现“诱致性制度变迁与强制性制度变迁、主动式变迁与被动式变迁”的情况都发生了,前期变革的经验被有效记忆,并被理性地融入到再次的变革实践中,组织创新与学习路径非常清晰。

  与国内一些学者看到“我国政府机构与人员减了又膨、膨了再减”而认为政府无能的悲观主义视角不同,我们认为,这种状态正是我国政府组织学习的思考与实践的相继承现,由于我国各项改革都要遵循国家稳定发展的第一价值原则,就决定了我国的政府改革必然要走渐进式变迁的路径,一边走,一边改,一边学习,一边思考——在某个或某几个职能领域做些变革的尝试,改革效果好就以新的制度把相关变革巩固下来,效果不好,就及时做出追加决策,对原先的改革方案做出调整与修正。中国社会的发展始终有其既定的规律,“突进式”变迁是不适用于在确保社会稳定发展的前提下进行改革与更新的问题的。

  广东省地方政府30多年来的管理机制改革路径中,政府机构与人员的数量变化恰好与生物学中蠕虫的运动路径相似,一个∩曲线隆起接连一个较平坦的直线推进,在机构逐渐精简的趋势下,获得的是政府治理效能的持续提升,我们将这种机构改革模式命名为“蠕虫运动式的改革”蠕虫运动,指蠕虫藉身体的肌肉收缩而作蠕形运动,为一伸一缩连续相继的运动形态。。必须要注意到:蠕虫身体的收缩是为了下一步的前进,而政府机构数量与人员的反弹,却既有为了下一步前进的先行准备,又有上一次改革的后续回调,主动的因素与被动的因素是交织在一起的。而整体政府的改革行为则以时间为展开序列,是一个阶段的大幅创新改革与一个阶段的小幅收缩调整,相互间隔,并形成“珠串”,联结在一起,慢慢地由边缘制度变迁推进到核心制度变迁,既促进了经济的快速发展,又保证了社会的稳定和谐。当前的改革已经进入深水区,先前改革形成的各种矛盾逐步积累,已经发展到了“量变积累到质变飞跃”的关键期与瓶颈期,行政管理的核心制度的变革面临将重大突破,而政府前期积累的实践资源与现期具备的学习能力则决定了未来核心制度变革的成败。

  三、未来广东省地方政府管理机制创新的实践路径

  广东各级政府在改革开放30年里,显示出了很强的学习与变革能力,展望未来,还需在八个方面重点突破,才能实现行政管理体制改革与经济体制改革的相适应、相促进,才能有效地为稳步推进政治体制改革服务。

  (一)政府职能的不断变革

  建国后计划经济模式下,政府无所不能,保管一切,在向市场经济转型中,又一直强调以经济建设为中心,过度夸大市场的作用,忽略了社会的全面进步和公平和谐,政府行为边界不清晰。所以,现代政府应全面应对效率、责任与公平问题,加强政府公共职责的有效履行,建立完善的公共治理结构[2]P70。为完成好现代政府应有的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大职能,要真正解决政府的“越位”、“错位”与“缺位”问题,将“局部职能转变”向“整体功能转型”的纵深方向发展。即使在“经济调节”领域,也应按照各地资源禀赋,以“都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区”等不同要求,科学设计各级、各辖区政府的经济调节职能,将经济发展与社会、生态的可持续发展协调起来。

  (二)政府机构的不断变革

  地方政府行为的规范、职能的转变,都要依赖于理顺部门关系、优化组织结构,才能实现良性的基层治理。职能与结构是政府治理的行为内容与组织架构,彼此依存,相生相关。在将应当由市场、社会完成的治理功能交还给市场与社会之后,政府要加强公共服务部门建设,完善公共服务监管,在服务中实施和谐管理、公平保障与科学发展。政府机构的变革作为政府职能变革的外显特征,或是超前于职能需求,或是滞后于职能需求,但必须配合政府职能的变化而变化,以巩固职能的动态变革、维持职能的静态稳定。目前大部制的改革,就是各级地方政府机构从综合到细分、再从细分到综合的一个螺旋式上升的新阶段,在这个新阶段,为了履行“服务型、责任型、法治型”政府的职能,就必须变革原有组织框架,以适应职能的转变。

  (三)公共财政的不断规范

  加快公共财政体制改革,就是要把生产投资型财政转变为公共服务型财政,合理确定税种与税金额度,强化税收调控国民经济发展与民众收入公平的能力,并合理界定政府投资主体和投资领域,增强预算的透明度和约束力,规范政府投资行为、收支管理与采购活动,提高政府资助的公开性、公正性。建立规范的转移支付制度,完善社会保障特别是社会救济、社会福利机制,扩大公共服务覆盖范围,把更多财政资金投向公共服务领域,把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众,让税金“取之于民、用之于民”,保证社会民众分享到国家发展的红利增长、分享到经济富强的新增收益。

  (四)公共绩效的不断评价

  市场、社会、民众对政府公共服务绩效的评价,将成为促进政府转型、改善服务质量的关键武器,政府作为与市场、社会、民众共同完成“善治”的合作者,其他合作者有资格、有责任来评价政府的行为效果与效率,给予监督与控制。当前,广东地方政府正在实践中探索公共服务绩效评价的指标体系与指标修正,改变之前评估自导自演的“独角戏”,以评估主体“多元”来保证绩效评估的有效性,作为服务对象的公民社会将成为最关键的评估主体。同时,在政府内部要建立刚性的评价流程(评估周期的确定、绩效评估动员、评估信息的收集和反馈;评估结果的形成与运用),确保公民的知情权和评价权,才能真正实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。

  (五)行政问责的不断深化

  公共服务绩效评估的目标是健全以行政首长为重点的行政问责制度,以实现“有权必有责、有责就必问、有错就必纠”的监督控制效果,并有序推进公务员的岗位责任制,实现“责、权、利”和谐一致,杜绝“权大于责的滥用职权,责大于权的有心无力,权责无控的贪污腐败”现象。实行有效的行政问责,则仍需不断强化行政问责的文化环境,加强配套制度的建设(信息公开制度、绩效评估制度、人员奖惩制度等等),在积极转变政府职能、合理设计部门机构、科学确定岗位责任的基础上,整合行政监督资源,拓展行政监督领域,促进行政问责不断深化。

  (六)治理方法的不断创新

  提升公共管理效率,要求降低成本、提高效果,而社会公共事务却日益增加,只有通过创新行政管理方法与技术、加快电子政务建设才能实现。电子政务是当代政府公共部门应用信息技术强化社会管理与公共服务的集中表现,已经使用的ISO质量管理方法、一站式服务的“政务大厅”、“政务超市”,确实优化了流程,整合了资源,提升了管理透明度与服务质量。但在实际中,仍然存在一些问题,如:重技术、轻政务,资源不能共享、重复建设与浪费等,应尽快建设“电子化无缝隙政府”,将新方法与技术由简单应用转变为高层次应用,切实成为服务型政府的有效手段。

  (七)干部队伍的不断培养

  干部队伍的规范化建设是政府履行公共管理服务职能的人力资源依托,公务员的年轻化、高素质化是必然趋势,公务员公开招考、干部民主选举等,促进了干部队伍不断更新,广东省公务员近年来学历水平与管理素质增长显著,但还要进一步扩大人才选拔的渠道,如:增加高级专业学术人员在公共行政管理队伍中比例,杜绝“官二代、官三代”的滋生,减少公务员“近亲繁殖”现象,加大普通社会精英进入政府的途径与机会,增强组织运作活力。

  (八)廉政建设的不断推进

  高效廉洁的公共管理机器,是当代社会对于政府的基本定位。经济水平的稳定增长、社会秩序的良好维护、民众生活的显著改善、公共财政的合理使用、治理效果的不断提升、管理效率的持续增长,都是现代社会中政府存在的逻辑理由,但当官员腐败与权力滥用的问题不能受到抑制时,民众就会丧失或降低对政府的信任、对政策的支持度,社会发展的良性秩序丧失,行贿与受贿行为互激增长,社会经济与生活的交易费用大大增加,总福利降低,形成恶性循环,直接导致公共管理效率的低下以及民众对政府的满意度降低。

  未来广东省地方政府管理机制的变革可从以上八个方面,并在“理念、原则、方法、程序与执行”各个环节中创新,走出更为开阔的路径,取得具有向全国广泛推广价值的创新经验。

  [参考文献]

  [1]谢强华.科学发展与政府制度创新——广东省政府管理理论与实践创新的探索[J].中国行政管理,2005,(6).

  [2]赵景来.政府转型与政府创新研究略述[J].国家行政学院学报,2011,(1).(责任编辑:李志强)

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