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崔凤军:信访局该不该撤销?

发稿时间:2011-10-17 00:00:00  

  前不久,我到有关省市就信访发生机理问题开展了社会调研,与信访等有关领导和部门负责同志进行了广泛交流。座谈中,大家谈到的一个集中问题就是如何发挥好信访部门的作用,部分一线工作的同志甚至提出应当撤销信访局(办)。其理由是:倾全市之力解决的信访问题还不如新冒出来的问题多,导致信访案件越来越多,信访局的基本功能已然丧失。这一话题引起了我的深思,对信访机构的存废问题进行了认真的思考。思考之后的结论是:尽管信访体制还存在着诸多问题,但还没有一个可以替代它的机制,因此,在中国当前政治体制下,信访机构不但不能取消,反而应当加强。

  信访案件为什么会越来越多?

  1.特定的历史阶段。当前中国面临的挑战,是西方国家过去200年所遇到的问题的总和。处在城镇化、工业化的初、中期(中国地域广大省情不一,初期中期均存在,但总体上中国的城镇化工业化任务远没有完成)的中国,从计划经济向市场经济转轨,经济高速发展,社会发育不全,经济快车势必冲击社会,影响稳定,积累矛盾。

  2.特殊的政治体制。中国二千年来一直就是人治社会。新中国成立之后这种局面有所改观,但改观不大,反而在“文革”期间达到极致。改革开放以后虽有很大努力,但人口众多、文化积淀深厚的中国改变自己习惯传统的努力仍需要经历非常持久的时间。因为法治社会不完善,所以群众“信访不信法”、“信上不信下”、“信大不信小”。到北京上访的目的是希望引起上级的重视,最好能得到中央领导的批示。事实也是如此,再难的信访个案,一旦领导批示或交办,都可以迅速解决。这就加剧了北京上访的频度和范围。在司法行政领域,也因为缺乏制衡制度而难以做到依法治国。一个小型社会,可以通过一定的人治和文化教化来治理,中国13多亿人口,不靠法治必然会乱套。

  3.特色化的决策与执行机制。无论中央还是地方,普遍存在决策缺乏制约机制的问题,普遍存在着“重效率、轻平衡”的倾向,普遍存在“强政府、弱社会”现象。政府过于强大且缺乏制衡,决策过程缺乏民主程序,前后任领导思想不衔接,导致政策不连续、互相掐架、矛盾百出、朝令夕改、群众无所适从,政府诚信受到考验,群众利益受损。在执行领域,因为不善于做群众工作而导致“项目上去了,信访也上去了”。执行者不理会信访者,不会做群众工作,接访者与信访事项不衔接,对牛弹琴。

  4.特殊架构下的“信访终结制度”。2005年国务院信访条例中虽然设置了信访终结制度,但是信访作为群众的法定权利,不能由信访机构单方面说案件终结就算终结了,国务院条例无法剥夺“终结了”的信访案件上访人的权利。在缺乏司法独立传统和法律素质不高的中国老百姓面前,法院最终的判决都可能被推翻,更何况是一个“条例”。这就是中国式的悖论:法治不健全导致法律失信,法律失信导致上访,上访强化了人治色彩。也因为如此,尽管中央下定决心“用钉子精神解决钉子案件”,但信访案件还是越聚越多。据中政委介绍,目前全国有13万件积案,其中进京重复上访案件4.3万件。可见,理论上和条文里存在的信访终结制度在现实中只能是一只能看不顶用的“蜡枪头”。

  当然还会有诸如“惰政与钝法”、信访机制不顺、功能错位等更多的原因,但综上所述,归结为一点就是,中国问题之复杂是人类历史上所难见的,因此不要指望“毕其功于一役”,要做好长期性和艰苦性的思想准备,从长计议,用共产党人的智慧解决执政中的难题。

  除了信访渠道,群众还有什么办法来反映诉求?

  有人的地方就有矛盾,有公权力的地方就有反公权诉求,有诉求就应当有反映渠道和解决渠道。新加坡有中央申诉局制度,瑞典有行政专员制度,俄罗斯有投函政治制度。信访作为一种正式的制度在中国也存在半个世纪了,虽然有专家认为“信访制度从根本上与法治化进程相违背”,但在保留群众民主权利和表达自由的途径、缓解社会紧张等方面,我们有没有其他制度来替代现行的信访制度呢?

  认真思考可以发现,我们在许多方面的缺失,让信访似乎成为了唯一的渠道。

  1.看人大代表。人大代表不但应当关心大事,也应当关心老百姓身边的事,充分反映民意,更应当监督政府,特别是地方政府。但我们的人大代表更多地关心的是国家大事、民生大事,即集体的事多,个人的事少(或基本没有),在很大程度上并不代表其周边的居民。而在履行监督政府的职能上基本不到位,虽然前几年有部分人大代表设立了所谓工作室,因为体制原因大多无疾而终。

  2.看司法审判。司法不公是我们面临的一个十分突出的问题。现在法院判案,因为司法制度设计上的司法权的地方化,一怕地方党委(政法委)、政府“打招呼”,二怕老百姓去上访缠访,三怕媒体炒作,再加上法官本身的素质能力水平,司法很难独立。老百姓的合法权益被侵蚀时,法院基本上是靠不住的。

  3.看政府行政。因为缺乏有效监督(体制内的监督是有力的,但却是效率低下的),依法行政的意识、能力、手段等皆不到位,越是不发达的地区依法行政能力越差,政府越强势,与群众的关系越僵。在这种情况下,到行政机关投诉,无异于自讨苦吃。

  综上,群众反映诉求只剩下信访这一条线了。虽然信访解决问题的职能弱了点,体制机制上还存在一些问题,但历史地看,可以归结为一点:信访作为联系党和人民、国家与公民之间的桥梁,在国家政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用,成为社会主义民主和法治建设的重要阵地,成为目前消解社会矛盾的一条重要渠道。

  如何让信访工作成为真正的“社会减压阀”?

  社会和谐稳定,不能靠压制甚至试图消灭上访来实现。信访制度作为一种权利救济制度和矛盾纠纷解决机制,是公民的民主权利和表达自由的一种途径,虽然存在着一些结构性的缺陷,但只要按照我国的政治体制和国情设计出一套切实可行的制度,随着社会的进步、国家经济实力的增强、社会保障力度的增强、人民素质的提高,信访机制一定会在构建和谐社会中贡献最大的力量。

  要发挥信访作用,改变现有的信访态势,我的思考是:

  1.积极稳妥推进政治体制改革,增强群众民主参与。政治上专制、文化上垄断,表面上光鲜,没有所谓的信访,但实则暗流涌动,这就是当年苏联的境况。但这恰恰导致了苏共执政74年之后的轰然倒塌。相对而言,目前中国存在大量的信访案件归根结底不是坏事——群众敢讲话,有上访的渠道,是社会矛盾的一个减压阀。但是,信访案件多年居高不下又说明我们的体制有问题。问题的核心是缺乏权力制约。我们不要三权分立,但应该实行政治权和行政权分立;我们不提司法独立,但应当守住法律的底线——公正性;我们不主张媒体自由化,但应当发挥媒体对社会对政府的有效监督功能;我们不进行公开选举,但要让群众有机会和渠道来参与社会政治事务。所以,在政治领域,一是要切实发挥各级人民代表的作用;二是推进在公众和媒体监督下的司法独立;三是发展民主政治,防止维权政治死灰复燃;四是改善媒体管理,使媒体不仅成为党的喉舌,也要成为老百姓与党和政府联系的桥梁;五是要加强党的自身建设,严惩腐败,党政分开。

  2.提高信访立法地位和效力。2005年实施的《信访条例》是由国务院颁布的,这与信访的宪法地位不相称。信访作为宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度,可由全国人大制定具体的法律来保障。这样,处在尴尬地位的“信访终结制度”也会在法律层面起到“有效制约公民信访权滥用”的作用,避免重复上访和耗费大量国家人力物力资源。

  3.用群众工作统领信访工作,从源头上预防信访问题。周永康同志在去年召开的信访现场会上发表讲话指出:“抓信访,重在抓源头;抓源头,重在抓决策”。“群众路线是我们党的根本工作路线”,“在定决策、作决策、上项目、抓工作时,要切实把群众路线贯彻其中,始终站在群众立场上考虑问题,凝聚好各方智慧和共识,协调好各方面利益关系,绝不能不讲科学、不讲民主,盲目仓促决策”。把群众放在心上了,党不脱离群众了,群众路线掌握了,信访源头抓住了,民生问题解决了,信访问题自然会少了。

  4.改革现有信访制度,强化信访机构的综合协调职能、独立处理信访问题的职能和监督检查职能。不能指望让“弱势部门”去解决“弱势群体”的问题,信访部门权力有限,如果仅仅是个“传达室”,不会得到群众信任。学术界对改革现有信访制度有若干模式,例如专家提出的“大改模式”:在全国人大和地方各级人大之下设立一个专门的委员会“信访委员会”,统一受理公民、法人和其他社会组织就行政机关、司法机关和司法行为是否合法合理的各类案件,以调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更加符合信访人合法权益的改进建议和指导。但是因为中国的国情,宪政体制没有建立,人大的作用难以发挥,这种改革会导致信访功能更加弱化。笔者认为,依据中国现有的政治模式和环境,可以将信访职能与党的监察机关合二为一,鉴于纪律监察机关的威严,行政机关司法机关认同度较高,有关机关在处理信访问题时会特别小心谨慎,以防监察机关的责任追究。第二个方案是将信访局与党的群众工作委员会合署(目前这一委员会普遍没有建立),用群众工作统领信访工作,以加强党对行政和司法工作的领导、监督。