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黄小鹏:如何建设一个廉价政府

发稿时间:2011-09-14 00:00:00  

  在最新出版的《朱镕基讲话实录》一书中,中国前总理朱镕基强调“要把我们的政府建设成一个廉洁的、高效的、廉价的政府。”他还说,马克思的《法兰西内战》中讲过“廉价政府”这个词,实际上就是指一个精简的、成本很低的、不浪费人民血汗的政府。

  廉价政府的思想最初来源于古典经济学家亚当·斯密。斯密在《国富论》中指出,政府的收入来源于税收,政府和纳税人之间也该遵循市场经济的规则,政府活动的成本(征税)和产出(提供公共产品和服务)要体现经济活动的合理性和效率性,即政府管理公共事务成本要最小化。马克思在为未来新社会制度作设想和规划时,沿用了斯密的这一思想,提出了“廉价政府”的概念。显而易见,与廉价政府相对应的是昂贵政府的概念。可以说,追求廉价政府、反对昂贵政府历来是世界各国老百姓的一个基本诉求。

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  到了现代,随着社会化大生产程度日益提高,古典学派给政府界定的守夜人角色式的小政府已不太现实。现今各国的政府功能或多或少都有所扩展,以财政收支占国内生产总值(GDP)比例计算的政府规模也普遍在扩大。一般来说,大政府通常也极易导致昂贵政府,因此,在政府功能日益扩展、规模日益扩大的情况下,要建设一个廉价政府,就有两层含义:一是遏制政府“变大”的冲动,将其约束到尽可能合适的规模,二是在规模确定的前提下,公共服务的成本最小化。

  从功能上看,中国政府显然是最多、最全面的,政治、经济、文化教育、社会事务,可以说是无所不包。政府介入经济社会事务越多,所对应的财政收支规模也就越大。有的研究认为,中国的宏观税负已经达到了30%,位居世界前列,还有的排行榜将中国税收痛苦指数列为全球前列。财政税收的国际间比较,向来是一个复杂的问题,因为各国的经济结构、收支细项内含定义有所不同,统计口径也相差很大,但有一点可以肯定的是,目前,中国政府管理的事务过于庞杂,财政收支占GDP比例过大。中国政府是一个“大政府”,应该是无人能否定的事实。

  然而,光从财政收支占GDP的比例这一点看,只能揭示问题的一个方面,因为世界上许多国家,特别是北欧等福利型国家这一比例也不低,政府掌握的财政收支权力也很大。但是,这些大政府的国家不一定就是“昂贵政府”国家。一项统计表明,德国、英国、加拿大、美国、俄罗斯、印度、泰国、韩国、埃及的行政管理费用占财政支出比例分别为 2.7%、4.2%、7.1%、9.9%、7.6%、6.3%、5.2%、5.1%和3.1%,中国的行政管理费用占支出比例按旧的统计口径高达25%左右,按新的统计口径,仅一般性公共支出就占到10%,总的行政支出比例应该仍然保持原有高位。从这个角度看,中国政府同时也是一个“昂贵政府”。

  在财政收支规模占GDP总量确定的前提下,行政性支出占比越大,意味着用于其他领域特别是民生领域的资金受到挤占。很多国家的税负虽然很高,但提供了相应的高福利,以北欧国家丹麦为例,该国2007年政府支出的福利性支出(含教育、社会保障、公共医疗卫生等)占财政支出之比为70.25%。另外一些国家,比如德国、澳大利亚、加拿大、美国也分别高达68.84%、58.73%、56.73%、57.11%,而中国的这一比例仅为30%左右。现在,中国政府越来越强调民生,对民生的投入也确实在增长,但是,如果不把高昂的行政费用压缩下来,民生投入就是一个左手倒右手的游戏,并没有特别的价值。

  从收入分配角度看,一国国民创造的财富通过一次分配和二次分配之后,在居民、企业和政府之间形成一定的比例。如三者之间的分配不当,会导致一些问题,席卷西方各国的主权债务危机,就是因为政府分到的蛋糕太少,导致入不敷出。在民主制度下,政府一方面要给老百姓很多福利,一方面又无法提高税率。但是,只要发生主权债务危机国家的政府是“廉价政府”(除希腊等个别国家外,事实也确如此),那么这种危机对老百姓来说,并不是灾难性的。甚至与那些没有发生危机的“昂贵政府”国家相比,老百姓的福利损失更小,因为后者的国民财富,更大的部分成了纯粹的财政靡费。

  那么,中国如何建设一个廉价政府呢?或者说,如何把一个昂贵政府转化成一个廉价政府呢?首先,应该压缩政府规模。正与前面所说的,大政府在没有监督的情况下很容易变成昂贵政府。政府只能充当经济活动的裁判员,而不能像现在这样,既充当裁判员又在大量的领域充当运动员角色。政府除了要在经济领域厘清自己的角色,该退的就要退,在广泛的社会文化领域,政府同样应该实行退出战略。最近慈善领域触目惊心的丑闻就告诉我们,政府包办社会事务只会是百弊丛生。

  其次,建设廉价政府最关键是要贯彻民主和法制。组织行为学理论早已经阐明,任何一个组织都有天然地具有扩张自己规模的冲动,如果没有法制和民主程序的外在约束,包括政府在内的任何一个组织都会演化成利维坦式怪兽。

  如果一个政府的征税行为可以不经代议机构的许可,那么它自然会千方百计地扩大自己的收入规模。同样,如果预算支出可以不经过代议机构的实质性审核,那么它自然而然会为行政机构利益最大化服务。所以,现代西方政治哲学认为,建设小政府和廉价政府,关键是从财政上进行控制,特别是拼死不让政府多征税,还形象称这种做法为“饿死怪兽”(Starve the beast)。

  行政机构不是一个超然于利益之外的抽象存在,相反它是一个独立的利益主体,并且其利益常与全社会福利相冲突,这已经成为公共选择理论的一个起点。因此,在没有民主和法制实质约束的情况下,昂贵政府无可避免。

  民主和法制还有一个最重要的功能,那就是消除腐败,同时降低社会运行成本。政府的功能之一,在于提供经济秩序这一公共产品,在法治不彰、秩序失范的情况下,统计数字之外的社会财富靡费会极其巨大,经济社会运行成本必定高昂,这反过来又需要政府更多地介入,为政府扩张自己的权力提供理由。在民主和法制的环境下,社会交易成本压到很低,可以在相当大程度上切断大政府和昂贵政府的诱发因素。