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北京事业单位分类改革受困“职能拆分”

发稿时间:2011-08-31 00:00:00  

  北京事业单位总量和编制冻结,万余家事业单位面临新一轮改革

  事业单位分类改革受困“职能拆分”

  8月17日,经北京市委常委会审核通过,即日起冻结北京事业单位总量和编制,北京万余家事业单位面临新一轮改革。

  此前,早在2006年,市民政局福利管理处和殡葬管理处与民政局剥离,去除行政职能,单独挂牌成立市社会福利事务管理中心。

  福利中心迈出的是一大步,而对事业单位改革来说,这只是一小步。时至今日,事业单位分类改革的步伐仍停留在“从职能摸底普查”的起步阶段。

  是什么阻止了事业单位改革的步伐?

  近日,按北京市编制办部署,事业单位分类改革的前奏———清理规范,即覆盖所有事业单位的职能大普查已经展开。

  这一项改革,将波及京城50万人的命运。

  其实,早在2003年开始,这场改革已经从一个当时看上去不起眼的社区———鲁谷社区试行。

  破冰案例

  鲁谷社区“职能拆分”

  郝旭是鲁谷社区的元老,现任党群部副部长。

  2003年3月底,鲁谷社区筹建时,郝旭从苹果园街道办事处过来。她记得,上班前一直都在培训,“讲为什么要政社分离、政事分离?”

  当年6月,鲁谷社区组建自治组织时,她才意识到其特殊性:“自治组织‘权力’很大,群众性业务都给了自治组织,比如管理社区市民学校、组建民间组织和中介组织”。

  自治组织归属鲁谷社区下辖的事业单位———社区自治指导办公室。

  当时,鲁谷社区的“私房初审”工作,回归到区规划局。同时,节水、环保等24项均由办事处负责的业务,也先后转给了区行政机关。

  如此“拆分”,石景山区政府相关负责人说:行政职能归位———由行政机关收回街道办事处本不应该承担的带有行政审批和执法的职能;社会职能归位———政府直接管理的社会事务,逐步交由社区自治组织和社团组织承担。

  “分权”后,对比同级街道办事处,鲁谷社区机构数减少了七成多,公务员编制减少了五成多。

  郝旭回忆说,2003年10月,职能拆分初具规模时,就体会到成效,“公务人员是少了,经常加班,可效率很高。居民参与热情也很高,竞选自治组织负责人时,每个人都有非常精彩的演讲,讲自己的能力和资源,能给社区带来什么?”  

  复制困境

  “鲁谷经验”无法复制?

  鲁谷社区从筹建到2003年7月正式成立,仅用了10个月;从职能拆分到职能归位,用了不过大半年。

  不过,相对于北京事业单位分类改革来说,这只是一小步。

  北京事业单位分类改革,历经9年,至今仍在原地踏步,仍处于“从职能摸底普查”的起步阶段。

  “鲁谷社区是新建单位,机构先设置好,再调人;而且没有编制转化等问题”,相关工作人员认为,这是鲁谷社区能快速完成职能拆分的主要原因。

  然而,“在全市普遍推广这一经验条件似不成熟,但作为试点,可以开阔思路”。北京市民政局对鲁谷社区改革试点的批示,透露出,对于非新建单位的众多事业单位而言,“鲁谷经验”不具可复制性。

  2003年被列为行政事业单位改革试点的其实还有两家单位:海淀区公共委、北京市民政局。

  当时这两家单位,在2005年、2006年也都曾有职能拆分的大动作。

  海淀区医院、图书馆、文化馆、博物馆等29个公共服务事业单位,脱离原上级部门卫生局和文化委,投入海淀区公共委“怀抱”。

  原隶属于市民政局福利管理处和殡葬管理处的所有企事业单位、所有市属福利院、市属公墓、125家企业,全部归入市民政局新设事业单位———市社会福利事务管理中心。

  公益性社会事务与行政职能剥离,与鲁谷社区并没有差别。

  但目前,这两家单位明显低调,对于当年的改革成果,目前已很少提及。

  ■ 问题

  1 对口衔接存在体制性障碍

  8月22日,市社会福利事务管理中心。

  按当年改革思路,除殡葬、福利养老院等单位,市民政局局属的其他公益服务类事业单位,也要逐步划入市社会福利事务管理中心。

  到目前,民政系统个别公益服务类事业单位,仍游离于政府行政序列和市社会福利事务管理中心之外,如北京SOS儿童村。

  此外,前身为北京市假肢厂的“北京市假肢矫形技术中心”,按既定改革,本应划为企业,可现在仍以全民事业单位的形式,独立存在。

  “对口衔接存在体制性障碍。”海淀区副区长刘长利曾谈到海淀区公共委面临的问题,“北京市没有成立与区公共委对口的上级部门,在新体制的实际运行中,市属相关职能部门难以区分‘管’与‘办’。”事实上,改革处于“下改上不改”的格局,造成对口衔接不够畅通,加大上、下级间统筹协调的难度。

  市编制办负责人曾坦言,各级政府提供公益服务的方式,一直采取政府部门直接举办事业单位,导致公共服务领域效率低、成本高、资源浪费较为严重。

  “许多部门不愿放弃手中掌握的行政审批权,兴奋点在于自身权利的维护和扩张,所以部门之间才会职能交叉。”国家行政学院教授汪玉凯认为,仅北京编制部门确定的分类改革第一战———事业单位清理规范,“如果能预期目标,明年2月底‘小成’,完成职能相近的事业单位的整合,就相当快了”。

  

  2 行政级别和养老金破解难

  汪玉凯认为,涉及50万人的事业单位改革,行政级别的再“安置”最令人担忧,“局、处、科级大概有几十万人。怎么安置?改革能不能走下去,就看这一步”。

  同样,运行5年多的市社会福利事务管理中心,也具有行政色彩,其官网呈现的领导班子,标明“副局级”等行政级别。

  在国家行政学院教授竹立家看来,即便突破了职能拆分、行政级别安置,北京的事业单位改革仍要面对养老金制度改革等挑战。

  据市编制办等部门通报,北京事业单位改革,从1985年开始探索、2002起加快步伐,到去年9月,解决了聘用制问题:全市事业单位(除参照公务员法管理的单位和实行劳动合同制的人员),全员签订了聘用合同。

  但是,事业编人员的关注焦点养老保险,却还停留在试点阶段。

  西城区一旅游类事业编员工说,“企业编退休金跟事业编退休金,可是差了不下一两千元”。

  “事业单位分类改革是一个长期战略,至少有5年时间”,竹立家说,虽然阻力重重,“但希望北京能像当年的国企改革一样,冲破阻碍,给全国做个样板”。

  北京市编制办副主任王军建议,采取“釜底抽薪”的办法,搭建一个平台,剥离政府部门与所属公益性事业单位的隶属关系,政府构建一个相对独立的管理平台,变部门所有为政府所有。

  ■ 数说

  北京市政府46个政府部门公示的机构设置(部分)

  ●共有42个部门直接举办和管理所属的事业单位总量接近500个。

  ●市住建委下属事业单位达30个。

  ●市农业局、市科委等9部门下属事业单位均超过20个。

  ●据市编制办数据,全市现有事业单位,集行政职能、公益职能、经营职能者,约占20%;经营服务类(含经营服务和公益服务兼而有之的单位),占比近30%。(本报记者王姝)