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政府支出:由养人和建设转向公共服务

发稿时间:2011-07-22 00:00:00  

  预算体制与编制体制联动改革

  根据我的计算,2007年党政公务和行政性事业支出的比例,已经达到政府实际全部支出的44%,高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。实际上,我们没有摆脱财政养入、养人收费、收费养更多的人这样一个恶性循环的怪圈。必须要将财政支出体制与编制体制改革联动,否则,单独的行政体制改革,或者财政体制改革,都会变成未来机构和人员的大膨胀,最后还是陷入“精简一膨胀一更难的再精简一更大程度的再膨胀一”的恶性循环之中。

  最重要的是,万费归税,行政、执法与收费罚款和部门利益相分离,政府的议事、行政、执行、执法等机构,一定是财政拨款供养;特别少量的处罚收入,直接进入国库,与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关;设置机构和增加供养人员,应当事先征询人大财经委和财政部门的意见,无财政拨款的,党委不得动议研究建立机构和讨论任职领导,组织部不得提名和考察机构领导,编制部门不得给机构和人员编制,人事部门不得给公务员和事业单位人员岗位。政府不得供养无财政拨款的官员、公务员、事业单位职员及政府和事业临时雇员。

  财政一般性预算与建设性预算分离

  我国近年财政预算内支出中经济建设的比例为1/4左右,如果包括用各类预算外基金、土地收入和政府预算外变相借款筹资而形成的建设项目支出,建设支出的实际比例更高。政府建设项目投资依然过多。

  公共设施项目的建设和重大设备采购,一般资金需要量大,年度与年度之间开支不均衡,有的年度建设项目多,有的年度少,而财政收入一般表现为稳定均衡增长,如果将公共设施建设作为常规支出,则年度之间财政预算很难平衡。因此,需要将各级政府的建设预算和经常性预算分离。

  政府所有的公共建设项目,都以发债的方式筹集资金;各级政府单独编制本级建设项目预算,报同级人大审查和批准,财政经常性预算中设置付息科目相对应,一个阶段的借债建设规模,受这一阶段财政付息能力的制约。对于中西部地区,财政在转移支付时,要考虑其项目建设付息部分的支出。成熟市场经济国家的通行做法是,地方政府的建设项目,其资金主要来自于地方政府发行的长期债券,而其付息则列入政府预算,这样财政支出在年度之间就比较均匀。

  规范发债程序和机制。首先,需要建设的管理部门提出项目,财政部门提出预算和发债的动议,提交议会讨论。议会或者否决,或者通过。一些重大的建设项目,议会要进行各方代表和专家组成的听证会听证,听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目,还需要省或者市县镇的公民投票公决。其次,再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级,以此给政府所发的债券以信用评级。再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。

  对于建设发债进行宏观控制。主要标准是,不能超过规定的本级财政收入当年债务比例线和债务余额当年财政收入比例线,还要考虑未来的财政收入增长点和付息能力。

  规定建设项目前置论证和核准的程序、机制和时间。建设项目备案和核准前的各有关部门的论证和评价,需要前置。

  最后,中央一级由财政经常性预算、社会保障预算、国有资产预算和建设项目预算,省县级政府主要是经常性预算和建设项目预算,合并形成一级政府的《预算法案》,依法编制、讨论、审批、执行和监督。

  将主要是养人和建设的财政改为公共服务型财政

  按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目。公共预算,应当以提供公共产品和公共服务为主,其项目的核心理念就是以人为本,注重民生。支出较大的项目应当是社会保障、教育、医疗卫生、低收入补助、生态环境保护和治理、消防、治安,等方面。取消一些明显带有计划经济色彩的科目,如基本建设和更新改造支出科目需要从经常性预算中予以取消。对社会保障、国有资产预算(或者国有资本金预算)、建设项目预算,按其需要,进行特殊的分类和设置专门的收支科目。这些特殊的预算与经常性预算有所区别,不能纳入经常性预算进行核算。

  保证公共服务项目支出快速和稳定增长。教育、卫生、环境保护三项公共支出需要按一定比率进行法律规定。到2020年财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%—5.5%;公共卫生财政支出占财政总支出比重,力争到2020年由目前的4.23%逐步提高到发达国家水平,达到10%以上;社会保障支出占财政总支出比例,力争到2020年基本达到中等发达国家水平;环境保护的财政投资到2020年达到GDP比例的2%,基本达到中等发达国家水平。

  简言之,要逐步取消经常性预算中的投资建设项目支出,并压缩行政公务支出,提高公共服务支出。真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。

  把发票依据报销制改为预算事务核销制

  财政支出体制的终端是报销,要通过报销完成财政对各个科目的支出,也即完成预算的执行。如何报销,如何实行财政拨款的支付,是一个亟需探讨的重大问题。

  2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中,有5170张为虚假发票,列支金额为1.42亿元。上述56个中央部门中,有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下,利用虚假发票套取资金9784.14万元,主要用于发放职工福利补贴等;12个部门本级和37个所属单位对票据核把关不严,接受虚假发票报账4456.66万元。

  事实上,中国目前重名的发票报销制度,不论在财政拨款的行政事业单位,还是横向委托资金的科研项目和社会组织,以及企业,都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金、偷税漏税等问题,并且无法根治。巨大的发票需求,导致地下大量制造假发票、虚开发票的产业长盛不衰,久打不绝,而且越来越严重。

  解决财务报销制度存在的问题,需要进行以下调整和改革:

  解放思想,财务报销观念上从重名转变到重实,思路上从重纸质证据转变到实际发生的事务和结果。各个单位,年初、月初,对各项工作要进行安排,并留有一定的机动事务,以任务的数量,市面上完成这些活动要素的价格等因素来编制预算,大单位领导,各分单位领导,要布置检查任务的完成情况,财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后,以做没做事,做了多少事,领导签字,群众监督,来进行费用的报销。也就是说,行政、事业、社团和企业的财务报销制度,要形成鼓励每个人干事的制度,而不能设计成虽然程序都合理合法,但是实际上是鼓励不干事,而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。

  对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等不同类型的单位,实行不同的财务管理制度。其中对党务、行政和行政性事业单位,其财务管理要最为严格。

  特别需要提出的是,对于大学、医院、研究机构等单位的科研项目的报销,更应该重成果完成时间和质量,给科研人员以更多的处置费用的自由。不应硬性规定科研人员必须出差多少天,必须购买多少文献,必须有几次会议经费支出等等。一切以对方评审,或者中立机构评审的满意程度为结果。如果委托方不满意,即使发票是真的,财务报销合法,也不能核销。如果项目质量很高,即使经费使用很节约,其余部分也可以由科研人员作为劳务收入领取。也有一些科研项目,委托方,包括政府,可以实行现有成果的购买制。

  报销制度的设立,应当以鼓励节约为原则。无论是党务、行政、行政性事业、公益性事业,还是经营性事业、社团、国企和其他所有制企业,对一些项目,可以实行经费包干制。节约的一定比例可以归己。这样的规定可以推广到目前的公车、公出和公招,这样一定会使“三公”费用大幅减少。

  财务报销制度一定要以杜绝造假活动、减少监督事务和降低监管成本为原则进行设计和改革。

  为建立重实际事务、实际结果和实际交易的财务报销制度创造配套条件。建立个人身份、社会保险、就业状况、个人收入、个人财产、驾驶证号等等登记和网络台账制度;完善银行往来、交易支付等网络体系;规范交易行为,实行转账和划卡制度,限制现金交易范围和数量,监控现金流向;财政、税收,、商业、银行、、保险、所在单位财务等等,进行联网,以便互查和核实信息;个人所得税,最高税率应当降低到30%,并且严格监管,规劝漏税补税,打击有意偷税;建立个人信用评价制度,对合同委托执行不力,或者造预算没有干事,或者干事质量很差,没有按时完成任务,并套取财政和委托方资金的,予以污点记录。