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刘智峰:中国政治体制改革需解决的问题及应对思路

发稿时间:2011-06-24 00:00:00  

  关键词:中国政治;体制改革

  中国共产党执政60 年来,成功领导了中国社会经济的发展。尽管前30 年的发展道路坎坷曲折,但后30 年的改革开放使中国社会的面貌发生了天翻地覆的变化,中国在世界上的地位稳步上升。这些成就都与中国现行的政治体制分不开,足以说明当代中国的政治体制基本上适合中国国情。但也看到,改革进程中政治体制依然存在着诸多的缺陷和弊病,在一定程度上阻碍着经济和社会的进一步发展,因此必须在新的历史时期继续深化政治体制,使之能够顺应经济社会发展的需要,但改革应该坚持的原则必须是有领导的、渐进的和有序的,改革的目标是理顺政治与经济和社会的关系,转变执政方式,提高执政能力。

  一、变革中的大国必须维护政治权威及政策执行能力

  中国在历史演变的过程中逐渐形成了世界上独特的大国特点:历史悠久、土地辽阔、人口众多、民族复杂、地区差异显著。要对这样一个大国进行治理,并取得有效成绩需要政治、经济、社会诸多因素的配合,而其中政治是最关键的因素。从执政者的角度来说,一是需要中央具有高度权威,二是需要高层正确的决策和相应的贯彻执行能力。

  1.政治体制改革需要中央具有高度的权威性

  回顾中国历史,我们可以看到政治秩序稳定、经济发展、社会繁荣都出现在中央政府具有高度权威的时期,而到了王朝的后期,伴随首中央权威的丧失,经济社会各个方面开始出现衰落,并导致政权逐步走向覆灭,其重要原因就是,一旦中央失去了统治全局和控制与协调地方的能力,枝强干弱,地方上各自为政、尾大不掉,分裂的趋势就会开始显现。历史经验说明,在中国这样规模超大的国家,党和中央政府的高度权威是实现国家有序发展和有效治理,尤其是应付严重挑战的关键性政治要素,这是任何时期我们想要进行政治体制改革都必须予以重视的首要问题。

  1949 年新中国成立,建立社会主义国家,确立了历史上全新模式的政治体制,既继承了中国历史上强大中央政府的政治传统,也有中国共产党自己的创造,具备高度的权威、高度的组织能力、高度的整合能力和高度的动员能力。新政权强有力地推动了新中国在20 世纪50 年代初期政治、经济、社会、文化等各个方面的迅速恢复和全面发展。尽管在60 年代以后,直到“文革”期间,中国出现长达十年的政治运动和经济上的衰退,但中国社会在政治和社会秩序方面并没有很大的波动,保持了国家主权的统一和社会的基本稳定,其重要原因依然是中央的权威得到有效维护。1978 年以来改革开放取得成功的重要原因之一也是因为有党和政府坚强、有序的领导。邓小平曾多次指出:“中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。”[1]

  在今后的改革开放进程中,加强党中央和中央政府的权威仍然是首要的政治问题。其原因在于:第一,中国将在未来很长的时期里处于改革的过程中,而像中国这样规模庞大的国度的改革,引起的变化将是广泛的、大幅度的和相当深刻的,必须有统一的领导和协调的中心,以便保证改革的有序进行;第二,新旧体制转换的过程,涉及到诸多方面的利益和制度的调整,要求社会各个方面协调一致,形成合力,完成转换。在体制和机制的转换过程中,必然会出现制度或者规范的暂时空档的权力真空或者社会失范的现象,要求有中央的权威及时弥补;[2] 第三,改革带来社会、经济以及阶层和地区之间发展不平衡和差距拉大的问题,要求在中央统一的领导下,从全局的高度进行适度的协调和平衡;第四,进入21 世纪以来,中国国内和世界的局势更加复杂多变,不确定、不可控的突发性自然灾害、公共卫生或人为的危机事件频繁发生,处理不当容易引起连锁反应,阻碍改革的进程,而要从全局出发,通盘考虑,做出迅速果断的处理,就需要中央政治权威进行强有力的领导、动员与协调。所以,进行任何形式的政治体制改革,都必须首先考虑维护中央政治权威的重要性。

  2.政治体制改革需要高层拥有正确的决策能力和强有力的贯彻执行力

  从高层决策的角度看,中国政治的“一个特征就是政党领袖的决策对政治发展比其他国家有更直接、更重大、更显而易见的影响”[3]。高层决策的正确与否对国家的治理意义重大,决策正确,则国家发展,反之则否,这已经被新中国60年的历史证明了。

  要做到高层决策的正确,首要的一点是从制度上保证集体领导和集体决策。毛泽东晚年的失误可以说主要是由于他个人决策上的专断所造成的。正是鉴于历史的教训,改革开放以来党中央逐渐形成和完善了集体领导制度。随着最高领袖更替的制度化和任期制以及集体接班制度的日益稳定,这个问题应该说已经解决了。其次,要做到高层决策的正确,必须保证决策的民主化和科学化。从高层决策征求意见的角度看,进入征求意见或者决策咨询对象的范围大大扩大了,即使在官员或者党内的范围也在逐渐扩大。同时,咨询和征求意见的范围突破了官员的范围,非官员的学者、专家进入了参与决策的范围。

  无疑地,改革开放以后中央高层重大决策较少失误的重要原因也是因为参与决策的范围不断扩大,与决策有关的利益相关者被尽量地纳入到咨询的范围,政策的公共色彩和政治的民主色彩逐渐增加了。

  这里必须指出的也是应该引起高度重视的是:近些年来,中央的权威出现了隐性流失的现象,即地方对中央决策阳奉阴违、变相抵制、多方掣肘、截留政策,导致中央政策执行力的严重下降。上有政策,下有对策,政令不出中南海的现象颇为普遍,许多有利于百姓的改革措施不能推进,或者只停留在表面上。这显示中国的政治体制和权力结构存在着复杂的急待解决的问题,应该从规范中央与地方关系以及改革相关的政策执行机制和监督机制入手,逐步加以解决。

  二、扩大民众参与保证执政党的先进性和广泛代表性

  当代中国的政党制度——中国共产党领导的多党合作制度是符合中国国情的,也是比较有效的制度安排。但这种独特的政党体制也存在着诸多弊端。随着改革开放的不断深入,如何改革这些弊端是不能回避的重要问题。

  1.保持执政党的先进性,避免党的行政化和官僚化带来的特权现象

  从革命党到执政党、从革命者到执政者、从无权者到掌权者,是1949 年以后中国共产党最重要的角色转换。随着新中国的成立,大批党员干部进入政府机构和军事、社会、经济、文化组织,成为拥有行政权力的管理者,一个党政合一的政治体制建立起来,以党员为主体的庞大的干部阶层开始出现,不可避免地导致了党在一定程度上失去了独立性,党的行政化和官僚化色彩严重,并由此带来特权现象。党的先进性和独立性以及党应该具有的对理想和信仰的追求被削弱,一部分党员开始表现出对权力和利益的世俗追求。这一现象在1956 年社会主义改造基本完成、社会主义制度初步确立、党和政府的权力和权威达到高峰的时候就很明显地表现出来,引起了毛泽东等人的忧虑。

  而改革开放以后,管理者阶层的规模日益扩大,成为改革开放的最大受益者,但它与被管理者阶层的矛盾依然存在,而且更加复杂,而党的先进性和独立性被削弱的问题在党政合一体制更加巩固的前提下依然难以根除。如何解决这些问题,是党必须正视和面对的严重挑战。必须看到,今日既得利益阶层对惠及多数民众的改革的阻力要远远大于从前,如何限制其政治和经济利益并破除改革的阻力,保持党的独立性和先进性,实现党的伟大理想和目标,是涉及到党政关系、行政管理体制、分配体系以及人民民主权利的复杂问题。

  2.努力使执政党能够代表最广大人民的利益在多党竞争的政治制度和较高程度的社会

  自治和社会自组织模式下,社会各阶层和利益差别群体的利益诉求可以通过不同党派或者社会自治团体在竞选或者议会斗争中表达出来,并最终在政府的政策中得以体现。而在中国的政党体制下,不存在公开的党派竞争,也不存在议会中的政治斗争,社会自治程度不高,社会自组织能力也不强,社会的各个阶层和各个领域都在党的领导之下,党掌握着政策的制订和执行的各个环节。在这样的条件下,一个党如何做到能够代表、综合、协调、平衡各个阶层的利益诉求,并制定出公平合理的能反映大多数人民的利益要求的政策是很复杂的问题。

  必须看到,只有中性的、能够代表绝大多数人民的利益而不是只代表少数权势者狭隘利益的政府才能够制订出正确的、公平合理的、被人民广泛接受的政策,推动社会经济的持续发展并赢得更广泛的民众的支持。而要做到这一点,首先就必须使人民的意志能够在对政策制订者的选拔任用上真实地体现出来,如施米特指出的:“只有来自人民意志的政治权力,才能够首先形成人民的意志。”[4]这要求我们解放思想,大胆推进政治体制,尤其是涉及干部的选拔、任用方面的民主改革,创造出适合中国国情的民主制度。其次,在政策制订的过程中,实行更加广泛的人民民主,扩大群众参与,以更开放更透明的方式向涉及到相关利益阶层和群体进行广泛的咨询,征求民意。特别重要的是,允许民众对公共政策的自由讨论和批评,是制订出具有广泛代表性的公平合理的公共政策的基础和前提。而从巩固政党制度的角度来看,有序地扩大群众的制度性参与有利于政党制度的稳定和增强政党的力量,从而有利于群众对整个政治体系的支持。

  三、建立政治和行政权力的限制和制约机制与实行多党制和政党定期轮替的政治制度

  不同,中国实行的是共产党长期执政的制度,从执政60 年取得的成就和国际政治的比较来看,这一制度符合中国的政治传统,适合中国的国情,推动了中国社会经济各个方面持续稳定的发展,而在长期执政的过程中,党不但积累了丰富的执政经验,而且通过不断的改革,使得这一制度逐渐完善和成熟起来。

  但也必须看到一个政党长期执政所带来的诸多弊端,比如思想容易僵化、制度容易硬化等,原因虽然复杂,但主要是由于缺乏政治系统中的公开合法的竞争所致,如何应对这些挑战,是在深化政治体制改革中必须要考虑的问题。

  1.避免党的指导思想僵化和脱离实际,主动进行思想的自我更新,坚持解放思想

  回顾党领导中国革命取得胜利和执政的历史可以看出,党的思想理论问题是十分重要的,它不是单纯的理论问题,而是关系到事业兴衰成败的现实问题。这里的原因很复杂,但重要的是,中国自古以来就形成了政治主导社会、经济的发展模式,上层建筑相对于经济基础具有压倒性的优势和决定性的作用,所以,任何的改革都必须是自上而下地从政治开始,也即是从领导者的思想开始。这也是本文开头强调高层决策重要性的原因之一,毛泽东就是在领导中国革命的过程中,准确把握了中国政治的这一特点,结合中国的实际对马克思的历史唯物主义进行了创造性改造,找到了中国革命的正确道路。由此可以看出,思想、理论问题在中国政治中具有特殊的重要意义。

  必须看到,在1949 年以前毛泽东的一系列思想和重大决策之所以正确的一个重要原因是存在着国民党的权力和力量的抗衡,迫使毛泽东和党不断地修改和纠正自己在不同历史时期过于左倾和激进的错误。[5]

  但新中国成立后,在长期执政的局面下,没有其他党派在政治思想和政治主张方面与执政党进行公开的合法化的对抗和竞争,执政党失去了外来的压力,也就意味着失去了思想更新的重要动力,长期执政的党随时都面临着指导思想陷入教条、僵化和停滞的危险,从而导致重大决策以及具体政策上的失误,这是1957 年以后毛泽东晚年的思想和决策出现重大错误的制度性原因。

  那么,要在长期执政的条件下,避免党的思想僵化和犯严重错误,党的领袖和高层就必须主动地解放思想,不断地根据社会具体情况的变化修改和纠正失误,实现思想上的自我更新和进步,以此来弥补缺乏外在政治压力而失去思想创新动力的缺陷。正是看到了这一点,邓小平才大力支持1978 年以真理标准讨论为主的思想解放,认为这是关系到党和国家前途命运的问题,并把思想解放提到了关系党和国家生死存亡的高度。

  2.避免政治制度的硬化,防止特殊利益阶层成为社会改革和发展的阻碍

  任何一种政治制度在经过较长时期的发展之后,都会表现出惰性、暮气和硬化的现象,在多党制的情况下,可以通过定期的政党轮替在公开的政治竞争中解决这个问题,但在一党长期执政的背景下,制度的活力只能来自政党主动的制度创新,在政治体系内部形成必要的权力制衡和张力,以此保证制度的活力,主动纠正自己的失误,抵消由于权力一元化和缺乏制约带来的特殊利益集团现象。

  如果没有对政治和行政权力的限制和制约,就会在长期执政的过程中形成特殊利益阶层或称分利集团,他们会利用权势攫取国民收入的更大份额,阻碍有利于民众的改革,降低经济的活力,造成“制度僵化症”[6],这种现象的持续发展可能最终导致整个制度的腐败以至毁灭,科兹就指出,特殊利益集团的崛起是前苏联失败的根本原因。[7]所以,必须在权力的监督和制约上大胆进行思想理论上的探索和实践中的制度创新,打破制度的硬化和特殊利益阶层对改革的阻碍。

  四、建立适应全球化时代的执政方式

  全球化时代的执政大不同于此前的执政,对于有60 年执政历史的共产党来说,这是一场涉及到诸多方面的全新挑战和考验,从执政党的理念到执政的方式,以及政府官员的政治观念都需要进行迅速的变革,以适应这个新的时代。这是在深化政治体制改革的过程中必须予以重视的问题。

  技术改变着世界,也改变着社会和政治权力结构。铁器和枪炮的出现以及使用都在不同程度上改变了社会和国家的权力构造。而全球化时代对政治改变最大的不是交通的迅捷,而是由于信息革命和通讯技术的飞速发展改变了国家与公民的关系,削弱了政府的权威。人民民主意识的增强和参与政治手段的进步给政府的执政带来前所未有的压力,增加了执政的难度,要求政府尽快转变观念和执政方式。

  1.新的历史条件下执政党面临的挑战

  一是政府权威的被削弱以至于下降。信息自古以来就是政府控制和管理民众的重要工具,在一定意义上说,谁掌握了信息的来源和传播,谁就控制了权力。在信息主要依靠文字和语言传播的年代,政府只要控制了印刷、报纸、广播、电视、电话、邮政等传播媒介和渠道,就几乎垄断了所有的信息渠道,就可以通过这些掌握在自己手里的工具传播政府的思想、理论、意识形态,对民众进行灌输和动员——也就是所谓的宣传,政府几乎是唯一的也是权威的信息来源,政府完全可以控制信息的传播,只传播对自己统治有利的信息,而排除那些政治反对派或者敌对国家的思想、意识形态和其他政治信息,塑造政府的正面形象,维护政府的权威和地位。但随着电信技术的发展,电话的日益普及,手机的广泛使用,短信的出现,特别是互联网的发展,以前信息传输的载体由文字变成了数字,传播的方式和速度都发生了天翻地覆的变化,普通百姓开始掌握了传播信息的手段,可以自由地发布信息,交流思想,相互影响。国家失去了对信息的垄断,主流渠道的宣传效果正在减弱,其权威也被削弱以至下降了,政府也无法再完全阻止不利于自己的信息和思想、意识形态的传播,于是,对政府权威和形象进行塑造的权力已经有一部分到了民众的手里。

  就是在这样的意义上说,信息革命在一定程度上改变了政府和公民的关系,政治变“平”了。还应该引起高度重视的是,网络时代信息传播方式的变化加剧了社会价值的多元化,使反映统治者意志的主流意识形态受到挑战,民众信仰真空和心理失衡的现象日益严重,这些都不利于社会的稳定和政府的管理。

  二是网络凝聚民意并以此形成对政府的压力。在信息主要依靠报纸、广播、电视传播的时代,信息传播的方式是单向的,政府是主动的,控制着信息的收集、编辑和最终被民众所知的具体内容,在这个过程中,民众完全是被动的信息接受者,只要控制了这些媒体的编辑就等于控制了民众的行动。这样的局面在网络时代正在发生着巨大的变化:变化之一是信息传播渠道的多元化,报纸、电视成了多元中的一元,而不能再垄断信息,民众也掌握了传播信息的手段;变化之二是信息传播的方式从以前通过报纸、电视由政府向民众的单向度传播变成了传播者之间的双向甚至多向的互动。例如在网络社区或者论坛上,人们很快就会对某些事件形成讨论,网络成为一种新的凝聚民意的方式,成为酝酿和推动群体性事件发生和演化的平台,这给政府带来了很大的压力和无法预知的隐患。由于信息的即时传播事件的不确定性进一步增加,使变化的趋势更加复杂,增加了处理的难度。

  三是突发性事件的频繁出现增加了执政的成本,也给执政者带来空前的压力。突发性事件完全是一个随着信息革命而来的新名词,其发展的程度不在于事件(自然的或者人为的)本身的大小,而在于这件事被了解的范围和受关注的程度。在信息闭塞的时代,某地伤亡巨大的地震或者洪水、瘟疫,甚至谋杀或者官民冲突之类事件,因为信息传播速度的缓慢和范围的狭小,政府容易处理,所承受的压力较小,如李普曼指出的:“正在发生的事情知情人越少,控制人们的行动就越容易。”[8]但手机短信,特别是网络的普及以及3G时代的到来正在使之发生前所未有的变化,即使是很偏僻地方的很小的事件也会在瞬间引起全世界的关注和议论而演变成突发事件,从而构成对政府的强大压力。

  2.转变执政理念和方式,从容应对新的变化和挑战

  第一,从权威执政转向民主执政。权威执政有效的基础是政府拥有足够的可以控制民众的资源和手段,但信息革命正在使政府失去这些基础,权威被削弱了,而民众的权利意识和能够与政府对立的手段反而在提高和增加,这迫使政府必须放弃从前居高临下的权威姿态,以平等民主的方式执政,才能赢得民众的信任。特别是在处理突发性事件的时候,不能使用粗暴简单的武力的方式——在信息时代,武装和警察对民众的威慑力已经减弱了,信息爆炸凝聚起来的代表着多数的民意及其中的正义感足以使事件中激动的民众蔑视国家的暴力。

  第二,从暗箱执政转向公开执政。权威政治的特点就是秘密,涉及民众利益的政治、经济、社会方面决策、重要的人事任命都是秘密的,在决定完成以后才公开,民众只能被动接受。但这种方式在信息时代正在变得不合时宜,民众渴望参与决策,渴望了解真相。从前的民众也有这样的愿望,但他们缺乏手段,也就无法挑战政府的权威。但现在他们掌握的手段使得他们可以通过网络找到更多的信息,挖掘真相,并与更多的人进行沟通和交流,使政府难以继续保密。所以,政府应使执政的过程公开化和透明化,取得民众的信任。

  第三,从慢执政转向快执政。在没有突发性事件的时代,政府的执政可以是慢的,官僚主义的,甚至不作为也未必引起多大的反应,在一个地方发生的事件其影响也只是局限在一个地方,不会有更大范围的反响。但在信息时代,如果政府继续这样的方式,一个很小的不起眼的事件也会成为突发性事件,处理不快不当则会引起连锁反应,酿成更大的危机。中国近几年这方面的教训是非常多的,一个普通人的非正常死亡就可能酿成巨大的、波及深远的社会危机。这要求党和政府必须具备快速反映、果断决策、迅速处理的能力,在最短的时间内平息事态,不酿成突发性事件。

  其实,全球化时代才刚刚开始,其对政治的影响正在显现出来,执政者必须根据时代的变化不断主动地积极调整自己,改革政治和行政体制,转变执政和治理的理念和方式,跟上时代的步伐。总之,经过30 多年的改革开放,中国经济社会发生的巨大变化,对政治体制提出了深入改革的要求,也为政治体制改革准备了基础和条件。所以,应该把握有利时机,适时推进政治和社会领域的改革,通过逐步扩大人民民主,扩大民众对政治权力和社会事务的参与,探索限制和制约政治和行政权力的机制,适应全球化时代新的形势,转变执政方式,提高执政能力和水平。

  参考文献:

  [1] 邓小平文选:第3 卷[M].北京:人民出版社,1993:277.

  [2] 王沪宁.政治的人生[M].上海:上海人民出版社,1995:132.

  [3] 邹谠.中国政治学的发展与西方社会科学[J].国外政治学,1986(2).

  [4] 施米特.政治的浪漫派[M].上海:上海人民出版社,2004:181.

  [5] 邹谠.中国革命再阐释[M].伦敦:牛津大学出版社,2002:145.

  [6] 奥尔森.国家的兴衰[M].上海:上海人民出版社,2007:25.

  [7] 科兹等.来自上层的革命——苏联体制的终结[M].北京:中国人民大学出版社,2002:167.

  [8] 李普曼.公众舆论[M].上海:上海人民出版社2002:32.