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宗国英:关于沿海地区统筹城乡发展的思考

发稿时间:2012-08-20 00:00:00  

  当前,我国正处在城镇化发展的关键时期,解决好城乡二元结构问题,关键在于实现城乡统筹发展。在这方面,东部沿海地区应解放思想、先行先试,为全国发展作出示范。

  沿海地区统筹城乡发展必须破解的难题

  改革开放以来,沿海地区面对着两个二元结构问题,一个是本地区城市与农村的传统二元结构问题,另一个是本地人口与外来人口的新二元结构问题。为破解这两个二元结构问题,很多地区进行了积极探索,但仍有一些矛盾和问题未从根本上得到解决,主要体现在四个方面:

  人口城镇化滞后于土地城镇化。在城市快速发展中,城市范围快速扩大,但人口城镇化相对较慢。据统计,沿海城市建成区面积年均增长6%左右,但城镇化率每年仅提高1.2个百分点。

  城市服务功能滞后于人口集聚。人口快速集聚为沿海地区经济快速发展提供了有力支撑,也对城市服务功能提出了新需求。研究表明,我国长三角、珠三角、环渤海三个城市群普遍存在城市公共产品和服务供给能力不足、与经济发展不匹配的现象。大量进入城市的外来人口并没有享受到与城市居民平等的公共服务,突出表现在子女就学、公共卫生、住房租购和社会保障等方面。

  资源能源供给滞后于城市发展。沿海地区不断加快的工业化、城镇化以及过去粗放型的开发模式,造成很多城市出现土地、环境、能源和水等资源的透支。人多地少、资源匮乏、环境脆弱的现状,决定了沿海城市发展必须由速度扩张向质量提升转型。

  管理创新滞后于城镇化进程。农民从农村转移到城市,不是简单的户籍改变,还涉及土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益的变化。同时,城镇化对城市的规划布局、社区治理和社会服务等提出了新要求。

  沿海地区统筹城乡发展的路径

  破解沿海地区统筹城乡发展面临的困难和挑战,必须坚持改革创新。天津滨海新区作为全国综合配套改革试验区,应在这方面进行积极探索。

  有序开发,合理引导人口流向。沿海地区快速发展,离不开农村转移劳动力的贡献。为吸纳劳动力资源集聚,必须坚持城区与产业园区建设并举。城区建设不盲目“摊大饼”,而应根据产业功能区需求,着力建设卫星城,强化公共服务功能。产业功能区建设不盲目求大求快,而应重点突破,确保每个地块的投资效益和产出效益,避免资源浪费。这样既提供了就业创业的平台,也为农村转移劳动力创造了条件。

  实事求是,多途径阶梯式推进。沿海地区可根据实际情况,将城乡统筹细化为城市化、城镇化和新农村建设三条路径。城市化路径是对纳入城市和产业发展规划、靠近核心城区周边的农村区域,鼓励农民逐步转为城市居民,享受同等的市民待遇。城镇化路径是对纳入农业发展规划并且条件成熟的区域,按照居住园区、产业园区、农业特色产业园区“三区联动”的思路,推进小城镇建设,尊重和保护农民以土地为核心的财产权利,鼓励农村经济股份化改革,建立土地承包经营权流转机制,建立打工薪金、房屋租金、社会保障金、土地流转金、集体经济股金“五金”保障体系。新农村建设路径是对条件尚不具备的农村区域,实施旧村改造,实现村内道路硬化、街道亮化、饮水安全化、能源清洁化、垃圾污水处理无害化和村庄绿化美化,发展特色经济,彻底改变农村落后面貌。

  先行先试,全力推进一元化并轨。统筹城乡发展的目标是努力实现农村居民、外来建设者享有与本地市民同等的发展权,这需要全力推进一元化改革。一是社会保障体系的一元化并轨。将本地农民、外来建设者与城市居民纳入统一的城乡养老保险和医疗保险体系,实现社会救助、老龄人口服务和最低生活保障的城乡统筹。同时探索建立医疗、就业、养老等保险的异地结转机制。二是社会事业发展的一元化并轨。小城镇社区的社会事业在标准、功能、质量等方面,与城市居住社区实现统一;逐步实现城乡公共事业投入与公共服务的均等化。三是城乡基础设施建设的一元化并轨。改变基础设施建设与城乡管理分割的格局,实现城乡土地统一规划、统一管理、统一开发。四是城乡劳动力资源配置的一元化并轨。打破城乡就业体系与就业服务制度的二元体制,全面推行农村劳动力就业培训与引导,形成城乡统筹的就业服务网络。五是外来人口融入新区的一元化体制并轨。引导符合条件的农民工有序融入城市,形成以户籍改革、住房保障本地化改革、社会保障和社区管理为重点的外来人口融入机制。