党的十八大以来，党中央高度重视生态文明法治建设。2013年11月12日，十八届三中全会决定提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。2014年10月23日，党的十八届四中全会决定提出“用严格的法律制度保护生态环境”。2017年，党的十九大基于新形势、新判断和新任务，对生态文明法治建设做出改革和建设部署，并修改《中国共产党章程》，要求实行最严格的生态环境保护制度。2018年3月，全国人大修改《中华人民共和国宪法》，对生态文明建设作出基本规定，标志着生态文明法治建设进入新的历史阶段。

　　一、我国生态文明法治建设的现状和成效

　　党的十八大以来，生态文明法制建设作为我国生态文明法治建设的基础工作，取得了诸多方面的进展。

　　在党内法规层面，基于党内法规属于中国特色社会主义法治体系的组成部分，党中央高度重视其对于我国生态文明法制建设的指导和引领作用。中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》等既具有行政法规性文件效力也具有党内法规效力的规范性文件，督促地方党委重视生态环境保护和绿色发展工作，保障国家法律法规的有效实施。

　　在国家法律层面，全国人大常委会制定了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》和《中华人民共和国生物安全法》，修改了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。目前，全国人大常委会正在修改《中华人民共和国野生动物保护法》。截至2020年底，我国已有自然资源管理方面的法律22件，生态环境保护方面的法律14件。

　　在行政法规层面，国务院发布或者施行了《城市市容和环境卫生管理条例》《禽畜规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国环境保护税法实施条例》《关于环境保护税收入归属问题的通知》等行政法规或者行政法规性文件，修改了《中华人民共和国自然保护区条例》《建设项目环境保护管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《农药管理条例》《城镇排水与污水处理条例》等行政法规。截至2020年底，我国已有生态环境保护方面的行政法规30件。

　　在部门规章层面，生态环境部等部门结合各自的职责，制定了生态环境方面的部门规章和其他规范性文件，包括《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《企业事业单位环境信息公开办法》(已失效)《突发环境事件调查处理办法》《排污许可管理办法(试行)》《农用地土壤环境管理办法(试行)》《污染地块土壤环境管理办法(试行)》《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》《突发环境事件应急管理办法》《南极活动环境保护管理规定》《进口废纸环境保护管理规定》(已失效)等。截至2020年底，我国已有生态环境保护方面的部门规章88件。

　　总的来看，我国生态文明法制建设以先进、科学的生态文明理念为指导，坚持综合、协调保护和保护优先、绿色发展的基本原则，形成了党的领导、政府主导、市场调节、企业主体责任和社会监督相结合的共治体制，注重制度和机制建设的综合性、稳定性、科学性、实效性、衔接性，覆盖了生态环境保护的主要领域，实现了门类齐全、功能完备、内部协调统一的局面。在法治实施方面，生态环境立法、执法、司法、守法、社会参与监督统筹兼顾，为2020年前打赢蓝天保卫战，打好碧水保卫战、净土保卫战，奠定了坚实的法制基础。目前，国家立法和党内法规建设已成为生态文明法治的基础，执法和督察已成为生态文明法治实施的手段，参与和监督已成为生态文明公正执法的保障，全面普法和积极守法已成为良好生态文明法治氛围的关键。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究的法治原则已得到生态文明法治实践的印证。

　　二、我国生态文明法治建设面临的问题和挑战

　　总体来看，面向2025年、2030年和2035年的绿色发展新形势和新任务，我国当前的生态环境保护存在工作不充分和区域、行业工作不平衡的问题，生态环境质量仍与人民日益增长、不断升级的美好生活期盼有差距。究其原因，除了经济、技术和管理能力不足外，还包括以下几方面的法治建设问题与挑战。

　　在生态环境法治规范建设的统筹方面，需要全面和深入体现生态文明的理念。尽管生态文明理念进入了现有的生态环境法律法规，但在生态环境基础设施建设和运行的PPP机制、垃圾分类、农村污水处理、湿地保护、国家公园建设等方面，由于缺乏专门立法，生态文明的理念体现不足;一些法律，如《中华人民共和国环境噪声污染防治法》需要修改，以体现生态文明的要求;针对黄河、松花江、辽河、太湖等跨省河流和湖泊的管理，缺乏专门的立法，导致现有政策和制度的区域和流域化整合难以符合生态文明的系统性和整体性要求。

　　在生态环境法治规范体系的建设方面，尚存国家立法和党内法规建设的空白。一是排污许可的管理缺乏专门的法律法规，排污许可的基础性作用有待进一步发挥;排污权有偿使用、排污权交易制度尚未全面推广。二是生态环境损害赔偿、生态补偿方面的专门法律和条例欠缺，有关生态文明体制改革的措施未得到立法的全面充分巩固。三是气候变化应对、湿地保护、国家公园管理、化学品环境安全保障、禁止虐待动物、反对浪费粮食等方面的法律或者法规欠缺，有关中央决策和生态文明体制改革的要求尚未巩固到法律中。四是环境污染保险、环境信用管理、环境管家服务、环境保护产业化等新时代生态环境保护措施和手段，缺乏国家法律法规的制度化规定，作用发挥不够。此外，在领导体制和责任体制方面，党内法规缺少各级党委和政府的责任以及各级党委领导生态环境保护的方法和手段的规定。

　　在生态环境保护法治制度的结构平衡方面，立法建设不均衡。主要的表现是信息公开、公众参与、环境经济激励、环境公益诉讼等方面的政策和制度规定的比重偏低，有必要提升。如公众参与被动性强，参与模式单一，参与度仍然较低。公众参与大多局限于举报违法行为或是对环评、法规等提出相应的建议，距离真正参与到环境治理中尚存不足。此外，环境保护社会组织出现两极分化的现象，影响力总体仍然偏弱，亟须立法予以经济和技术等方面的支持。

　　在生态环境法治体制和制度的构建方面，立法规定衔接性不够。一是2018年大部制改革后，生态环境部、自然资源部实施的法律制度分割的现象仍然存在。如按照部门的名称，生态环境部有生态监管的职责，但是生态保护和生态修复的工作抓手，如森林、草原、湿地、海洋等领域的生态保护，却在自然资源部。因此，应衔接好部门实施的制度体系，整体提升生态文明的综合绩效。二是生态环境法治建设需衔接政治、经济、社会和文化领域的基本制度，使生态环境保护得到各方面的支持。在实践中，生态环境保护部门单打独斗的现象仍然存在，需要把生态环境保护“一岗双责”的要求落实到各部门。三是目前法律规定的一般性生态环境保护体制和制度，难以有效解决长江经济带、京津冀地区等具体流域和区域的特殊生态保护问题。需要面对这些特殊的问题，开展产业结构优化、行政监管协同、环境保护标准制定协同等工作。四是绿色、低碳和循环发展的监管体制、法律制度、法律机制整合度不够，各领域协同开展工作的综合绩效有待提高。

　　在生态环境法治主体的作用发挥方面，保障和激励机制不充分。如现实中对生态环境保护部门及其工作人员的无限度追责，导致一些部门和执法人员不敢严格执法或者不得不过度执法。一些区域屡次被发现不严格执法导致生态环境问题突出，而责任追究的规定不具体。一些地方平时不严格执法，却在中央生态环境保护督察时实施“一刀切”。对于“一刀切”的措施，企业等行政管理相对人对于自己受损的利益缺乏有效的民事和行政救济手段。此外，由于缺乏专门的生态环境保护宣传教育立法，缺乏统一和有效的生态环境保护宣传评价考核机制，生态文明宣传教育工作易流于形式。由于环境行政公益诉讼的起诉主体仅局限于检察机关，公民和社会组织对于地方政府疏于监管导致生态环境公共利益受损的行为，缺乏有效的法律监督手段，这也影响了社会组织提起环境民事公益诉讼制度的积极性。

　　在生态环境法治机制建设的创新方面，需要加强引导和激励相结合的法治创新工作。目前国家层面的生态环境保护强制标准具有普适性。一些标准对于经济发达地区可能偏低，对于经济落后地区可能偏高。如果在实施中把握得不好，可能在一些经济欠发达地区产生执法“一刀切”现象，给生产和生活造成不必要的影响。为此，需要鼓励地方制定比国家标准更加严格的标准。为了提升地方的积极性，可以在上下级政府之间实施行政协议制度，采取以奖代补、政策优惠等激励机制。一旦签订协议，地方必须强制实施自己的承诺性标准和要求。为此，需要明确生态环境保护行政协议的法律效力和签订程序。

　　三、“十四五”时期我国生态文明法治建设的任务和措施

　　作为美丽中国建设的保障措施，生态文明法治建设需要针对2035年的美丽中国基本建成目标，分期部署2025年、2030年、2035年的生态文明法治建设工作。在“十四五”时期，应面对现实存在的生态环境问题，扬长补短，夯实基础，健全国家立法和党内法规体系，优化领导和监管体制，完善法治制度和政策，创新法治机制和责任，形成科学治理、共同治理、精准治理、依法治理的生态环境治理体系和治理能力现代化格局。

　　在生态环境法治规范建设的统筹方面，建议坚持走党内法规建设和国家立法相结合的中国特色社会主义生态文明法治建设道路。在党内法规方面，建议中共中央以习近平生态文明思想为理论导向，以生态环境保护和绿色发展问题为问题导向，以生态文明建设目标为行动导向，尽快制定“十四五”“十五五”和“十六五”党内生态文明建设法规建设的近期和中长期规划，进一步完善生态环境保护党政同责、中央生态环境保护督察、生态文明建设目标考核、全面垃圾分类、防止餐饮浪费等方面的党内法规体系，夯实党领导国家和社会开展生态文明建设的法治基础。建议全国人大和国务院按照党中央有关生态文明的建设目标和行动部署，近期组织制定“十四五”“十五五”“十六五”国家生态环境保护法律和行政法规的立改废规划;各地方在此规划指导下制定本部门的地方立法体系;各部门在此规划指导下制定本部门的行政规章体系。只有这样，才能为全面建设生态环境保护有法与党规可依，有法与党规必依，执行立法与党规必严，违法与党规必究的法治新局面，奠定坚实的规范基础。

　　在生态环境法治规范体系的建设方面，建议以落实生态文明理念和保护优先绿色发展的目的为指引，制定《国家公园法》《化学品环境安全管理法》《禁止虐待动物法》《反对浪费粮食法》;针对跨省的黄河、淮河、松花江、辽河、太湖等跨省河流或者湖泊，总结《中华人民共和国长江保护法》的起草经验，完善《中华人民共和国黄河保护法》立法工作机制，启动《淮河保护法》《松花江保护法》《辽河保护法》《太湖保护法》等流域或者湖泊的立法工作，整合和创新现有的生态环境和绿色发展体制、制度、机制和法律责任，建立健全统一规划、统一或协调立法、统一或协调标准、统一或协调监管体制、统一或协调执法、统一或协调人大监督、统一或协调信用监管、统一或协调法律责任等综合性调整机制，适应流域和湖泊统筹和一体化保护的需要;启动《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的修改工作;基于《排污许可管理条例》制定《排污权有偿使用和排污权交易条例》，促进生态环境保护和生态环境效益的最大化;制定《生态环境损害赔偿法》，全面落实生态环境损害和生态环境保护补偿改革文件的要求;制定《气候变化应对法》和匹配的碳交易、碳排放监管体系构建法规，针对我国提出的2030年碳排放达峰和2060年实现碳中和的目标，构建路线图和相应的目标实现体制、制度和机制。制定《环境污染保险条例》《环境信用管理条例》《环境管家服务条例》《环境保护产业促进法》，及时促进新型市场化管理手段的法治化。此外，建议中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定《地方党委和政府生态环境保护责任规定》，通过概括加列举的规范方法，明确各级党委和政府的责任，规范各级党委领导生态环境保护的方法和手段。

　　在生态环境保护法治制度的结构平衡方面，建议在生态环保法律法规和规章的立改废时，进一步加强信息公开、公众参与、经济激励、信用管理、市场调节、行政协议、公益诉讼等制度的建设，扶持生态环境保护社会组织的建设，鼓励政府通过市场购买环境保护技术、治理和宣传教育服务，全面、系统、深入构建生态环境共治的体制、制度和机制。

　　在生态环境法治体制和制度的构建方面，建议深化中央生态环境保护督察体制和制度体系的构建，发挥综合性的中央督察体制对于生态环境部门职责和自然资源部门职责行使的衔接和协调。在地方建立综合性的生态环境统一执法监察制度，克服部门保护主义。按照“一岗双责”的要求，加强政治、经济、社会和文化领域生态环境监管和生态环境保护共同但有区别的责任体系构建。以《中华人民共和国长江保护法》为立法示范，针对各流域、湖泊和区域生态环境保护制定专门的法律法规时，将国家法律规定的一般性监管体制建设与流域、湖泊和区域特殊性生态环境保护监管体制相结合，将国家统一的生态环境保护标准与流域、湖泊和区域的特殊生态环境保护要求相结合，体现统一和协调监管的要求。出台《绿色、低碳和循环发展促进法》，统筹绿色、低碳和循环发展三个方面的监管体制、法律制度、法律机制，提高协调监管、协同监测、资金投入和成果产出的综合绩效。

　　在生态环境法治主体的作用发挥方面，针对地方各级党委、政府及其部门，建议全面建立生态环境保护监管权力清单，规定尽职照单免责、失职照单追责的环境监管制度，给监管人员依法监管创造良好的法治氛围;在督察和督查的基础上，建议国务院联合国家监察委员会制定《生态环境保护量化问责规定》，推行量化问责制度建设;对于“一刀切”式的执法，开展生态环境执法责任追究和损害赔偿制度建设。针对公众参与，建议由全国人大常委会制定《生态环境保护宣传教育法》或者由国务院制定《生态环境保护宣传教育条例》，培育社会的生态文明理念，规范生态环境保护宣传教育途径和方式，鼓励各级党委政府与生态环境社会组织合作，开展培训、宣传、社会调查、技术服务和监督，特别是鼓励政府购买社会生态环境保护宣传教育的服务。针对司法监督，建议研究修改《环境保护法》《中华人民共和国行政诉讼法》，启动社会组织甚至公民提起环境行政公益诉讼的制度。

　　在生态环境法治机制建设的创新方面，建议修改《环境保护法》等法律，明确中央与地方、上下级地方政府之间生态环境保护行政协议的内容和范围，并围绕这些规定开展程序构建工作，实现硬性执法监管和弹性协议监管的有机结合。