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​制定生态文明党内基本法规的必要性与建议

发稿时间:2022-07-11 10:16:01   来源: 环境资源法治研究   作者:常纪文

  摘 要:从党加强生态文明工作领导、全面系统开展生态文明工作、规范有序开展生态文明建设工作、党和国家生态文明工作衔接四方面的需要分析了制定生态文明党内基本法规的必要性,提出关于制定生态文明党内基本法规在主体和法规地位、目的和体例设计、指导思想和基本方针、工作原则和主要任务、组织领导和工作职责等方面的建议。

  关键词:生态文明;基本法规;党内法规;条例;衔接协调

  按照《中国共产党党内法规制定条例》(2019)第三条规定,生态文明党内基本法规应是在生态文明工作方面体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。目前,我国生态文明党内法规体系建设取得重大进展,促进生态环境保护发生历史性、转折性和全局性变化。我国已进入绿色低碳循环发展的新时代,为了促进党领导生态文明工作的科学化、规范化和制度化,有必要制定统率性的生态文明党内基本法规。

  制定生态文明党内基本法规的必要性

  我国开展生态文明建设需要最严密的国家法制和党内法制[1]。国家生态文明法制体系目前基本健全。在党内生态文明法制建设方面,党的十八大将生态文明写入党章,党的十九大对党章中生态文明的规定作了丰富和发展。党的十八大以来,党中央依据党章的规定加强了党内生态文明法规和相关规范性文件的建设,推进了党内法规和国家生态环保法律法规的衔接和协调。但生态文明党内法规体系建设仍存在一些缺憾,其中一个就是缺乏生态文明党内基本法规。从以下几方面看,制定该法规是必要的。

  党加强生态文明工作领导的需要

  《中国共产党党内法规制定条例》(2019)第五条规定,条例对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作作出全面规定。党的十八大以来,为了加强党对农村、法治、统一战线等重要领域工作的领导,中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》(2019)、《中国共产党政法工作条例》(2019)、《中国共产党统一战线工作条例》(2020)等基本的党内法规。党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(2021)指出“中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体”,可见生态文明对于中国特色社会主义“五位一体”的事业和中华民族永续发展十分重要。虽然污染防治攻坚战目前取得了重大进展,但还需党领导国家和人民深入打好污染防治攻坚战,全面实施碳达峰、碳中和行动,为2050年美丽中国全面建成和2060年前力争实现碳中和奠定工作基础。对于生态文明建设这项长期的重点工作,需加强党内法规建设,但现行的党内生态文明专门法规数量少且涵盖面有限,其他党内法规中有关生态文明的规定零散且专门性太强,亟需制定一部本领域的党内基本法规,为党全面领导国家和人民开展生态文明建设和改革作出基本规定。

  全面系统开展生态文明工作的需要

  目前,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。其中,深入打好污染防治攻坚战,有序推进碳达峰、碳中和,均会带来广泛而深刻的经济社会系统性变革,任务之重、时间之紧前所未有。笔者在调研中发现,一些基层党委和政府对于生态文明工作特别是碳达峰、碳中和工作的目标、职责、任务和要求仍不太了解,集体研究、决策部署和组织推进工作的规范化也不足。一些地方党委和政府能够主动作为,加强集体学习,全面开展调研,积极组织推进;而有的地方党委和政府则持观望态度。因此,亟需制定一部系统性的生态文明党内基本法规,全面规定地方各级党委的生态文明工作职责、任务和要求;建立新的领导体制和工作机制;指导和督促地方各级党委和政府层层抓落实,按照规定把党中央对生态文明的决策部署主动转化为自觉自愿的行动。[2]

  规范有序开展生态文明建设工作的需要

  党的十八届三中全会以来,党中央已印发生态文明改革措施达60多项,地方各级党委结合各地实际也印发了相应的细化或配套文件。生态文明改革措施之多、改革领域之宽、改革时间之长、改革影响之深前所未有,其实施需要严密的党内法规制度健全领导体制和责任机制予以保障。生态文明党内基本法规的建设,除了党章对生态文明作出基本规定外,还体现在以下三方面:一是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)、《中央生态环境保护督察工作规定》(2019)、《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(2017)等党内生态文明专门法规,对某一领域或某一环节的生态文明工作作出全面规定;二是《中国共产党问责条例》(2017)等综合性的党内基本法规和《中国共产党农村工作条例》(2019)等重点领域的党内基本法规,对生态文明领域的内容作出监督保障类或领导类的专门规定;三是综合性党内法规尽管未规定生态文明的内容,但其适用于生态文明有关工作环节,如《中国共产党纪律处分条例》(2018)适用于党员的生态文明违纪行为。通过梳理发现,对于地方各级党委如何全面决策部署和组织实施生态文明建设与改革工作,目前缺少对应的领导类和自身建设类基本规定,亟需在本领域制定一部综合性党内基本法规,促进生态文明工作的规范化和有序化。

  党和国家生态文明工作衔接的需要

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014)指出“注重党内法规司国家法律的衔接和协调”。党内法规和国家法律的衔接与协调是中国特色社会主义法治体系建设的重要保障。在国家立法层面,《中华人民共和国宪法》2018年修改时,对生态文明作了根本规定,《中华人民共和国民法典》(2020)、《中华人民共和国刑法》(1997)、《中华人民共和国民事诉讼法》(2021)、《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正)等国家基本法律对生态文明或者生态环保作了相关规定,《中华人民共和国环境保护法》(2014)等国家生态环保专门法律法规在节约能源资源、保护生态环境、应对气候变化等领域对生态文明作了针对性规定。在党内法规层面,党章对“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”的理念、方针、道路、制度和目标作了根本规定,《中国共产党问责条例》(2017)等党内基本法规对生态文明违纪行为作了专门或涵盖性规定,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)等党内生态文明专门法规对生态文明的监督保障作了针对性规定。尽管党内法规的制定以必要和精要为条件,但与国家生态文明法律法规体系相比,从数量和覆盖面来看,系统性明显不足,从效力等级来看,层次性稍显不足。总的来看,在生态文明方面,党内法规体系对国家法律法规体系的呼应性不足,亟需在党章指导下制定一部统率性的党内基本法规,促进党内生态文明专门法规的查漏补缺,促进与国家法律法规的对接和协调,实现法治政

  党和法治国家的有机统一。

  制定生态文明党内基本法规的主要建议

  关于生态文明党内基本法规的名称,按照《中国共产党党内法规制定条例》(2019)有关条例制定的规定,可以命名为“中国共产党生态文明工作条例”。该条例的制定,建议以党章关于生态文明的规定为依据,从以下几方面为党统领生态文明工作谋篇布局。

  关于制定主体和法规地位的建议

  在制定主体方面,鉴于“中国共产党生态文明工作条例”作为生态文明领域的党内基本法规,按照《中国共产党党内法规制定条例》(2019)规定的党内法规制定权限,建议由中共中央组织起草。

  在法规地位方面,按照党内法规的划分标准,该条例属于党的领导法规,在生态文明党内法规体系中处于统率性地位,对生态文明工作的地位、作用、路线、方针、原则、政策、组织领导、工作任务、队伍建设和保障落实作出综合性基本规定。在效力上,指导《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)等现行党内生态文明专门法规或包括生态文明内容的其他党内法规的实施和修改,指导党中央有关工作机关适时出台生态文明宣传教育、群众组织、执法司法等工作需要的党内法规。

  关于制定目的和体例设计的建议

  在制定目的方面,建议结合中国特色社会主义国情,立足于我国目前的经济社会发展阶段和生态环境保护水平,将坚持和加强党对生态文明工作的全面领导,贯彻落实习近平生态文明思想,提高生态文明工作的科学化、规范化、制度化水平,改善生态环境质量,促进绿色低碳循环发展,提升人民群众的幸福感,促进人与自然和谐共生作为条例追求的价值目标。

  在体例设计方面,《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(2021)指出“党从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力,全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”。以此为指导,条例可设立总则、组织领导和职责、主要任务、队伍建设、保障措施、考核监督、附则七章开展规范设计。所有规范的设计既要考虑党章对生态文明工作的根本要求和党领导中国开展绿色低碳循环发展工作的实际需求,也需考虑生态文明党内法规体系与国家生态文明法律法规体系衔接协调的法治需要。

  关于指导思想和基本方针的建议

  在指导思想方面,建议在总则中强调党对生态文明工作的领导地位,突出习近平生态文明思想在新时代的指引作用,在“五位一体”总体布局内坚持稳中求进的工作总基调,贯彻新发展理念,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,全面健全生态文明工作的组织体系、制度体系和工作机制,加快推进生态文明治理体系和治理能力现代化。

  在基本方针方面,建议将习近平生态文明思想中的“八个坚持”作为党领导生态文明工作的基本方针,并阐述党中央对新时代绿色发展、生态环境保护尤其是碳达峰、碳中和工作的基本要求,为条例具体条款内容的设计和展开指明方向。

  关于工作原则和主要任务的建议

  在基本原则方面,建议设立坚持党对生态文明工作的全面领导、坚持以人民为中心、坚持走高质量发展道路、坚持绿水青山就是金山银山、坚持完善和落实生态文明制度、坚持一切从实际出发、坚持系统推进绿色循环低碳发展等贯穿生态文明建设始终的工作原则,指导条例中相关规则的起草。

  在主要任务方面,建议遵循经济社会发展规律和生态环境保护规律,按照既定的绿色发展目标及其中的生态环境保护和碳达峰、碳中和工作目标,将党总揽生态文明建设工作全局、协调各方的体制机制落实到国土空间规划和用途管控、城乡建设、生态保护修复、环境污染治理、资源能源节约、环境风险防范、绿色生产生活、流域区域生态环境保护、绿色激励约束、绿色技术创新、环境执法司法、环境宣传教育、生态文化等工作任务中,建立最严格的生态文明党内法规制度,设立最有效的生态文明党内工作机制。

  关于组织领导和工作职责的建议

  在组织领导方面,建议按照生态文明建设“党政同责、一岗双责、尽职免责、失职追责、终身追责”的原则,在“组织领导和职责”一章规定中央统筹,省(区、市)负总责,市、县、乡级抓落实的生态文明工作总体制;设立中央和地方生态文明工作委员会或领导小组,明确委员会(领导小组)及其成员单位的工作职责,统筹提升生态文明工作的综合绩效。[3]

  在工作职责方面,建议在“组织领导和职责”一章分条概括列举地方各级党委及其班子成员的责任,规定地方各级党委和部门党组生态文明决策议事规则与程序,压实决策部署的推进和落实责任,提高工作的积极性、主动性和规范性;[3]健全河长、湖长、湾长,细化各级党委和政府相关领导统筹开展水生态环境保护的职责;明确省级、市级党委领导本地区生态文明立法的体制,建立相关领导对立法质量负责的机制;完善区域之间的党委联动机制,形成有权必有责、有责要担当的约束机制。在“队伍建设”一章规定加强生态文明领导、监管、教育、技术人才的培养要求,健全社会各界人才的参与和支持机制,夯实生态文明工作的队伍基础。

  关于保障落实和责任追究的建议

  在保障落实方面,建议在“保障措施”一章分别设置改革、投入、科技、教育、规划、法治等保障专条,规定各级党委的生态文明工作保障责任,将党对生态文明的领导融入各领域各环节的具体工作中。

  在责任追究方面,建议在“考核监督”一章将生态文明纳入对各级党委和政府的高质量发展考核指标体系。[2]对地方各级党政领导班子不履行和不正确履行职责的,设立指向性规定,要求依据《中国共产党问责条例》(2017)、《中国共产党纪律处分条例》(2018)、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)的规定精准问责,不再作出具体的追责规定。

  参考文献

  [1]常纪文.把握好党内法规制定和国家立法的关系[N].学习时报,2014-03-03.

  [2]常纪文.推动党政同责是国家治理体系的创新和发展[N].中国环境报,2015-01-22.

  [3]常纪文,明确责任分配是党政同责的基础保障[N].中国环境报,2015-01-28.

人物介绍

常纪文,新中国首位环境与资源保护法学专业博士后,曾任中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任、研究员,北京市安全生产监督管理局副局长,现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国环境科学学会常务理事,生态环境部环境影响评价委员会专家,国家碳达峰碳中和标准化总体组成员。

曾参与《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《长江保护法》《黄河保护法》等立法工作,参与生态文明体制改革研究与解读。

出版《生态文明的前沿政策和法律问题》等著作10余部,发表文章480余篇。2010年9月当选为首届首都十大杰出青年法学家。2016年7月获得全国人大环资委、环境保护部等授予的“绿色中国年度人物”(2014-2015)称号。

联系邮箱:changlaw@sohu.com