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傅蔚冈:中国铁路的出路在政企分开

发稿时间:2011-08-17 00:00:00  

  温州“7.23动车相撞事故”发生后,铁道部成了众矢之的。铁路如何在安全和高速之间达到平衡,成为公众讨论的焦点。尽管这场事故造成了巨大的损害,但是平心而论,铁路还是一种较为安全的交通工具。不发生交通事故只是我们的一个美好的愿望,在现实世界中,并不存在着一种没有风险的公共交通。全国每年因为公路交通而导致的死亡人数数以万计,铁路尽管有着各种各样的毛病,但是与公路相比,它还是一种较为安全的交通工具。

  为什么“7.23”事件会造成火车不安全的印象?除了中国铁道固有的各种问题以外,还存在着一个认知心理学上的原因,那就是“一个引人瞩目的事例能够极大地影响我们的所作所为,即使这个事例不能揭示出任何统计真实:显著的、鲜活的实例会使人们对微小的风险做出过度的反应”。生活中与之相匹配的实例是,我们在乘坐飞机时会购买保险,但谁都不愿意在乘出租车时购买。

  但是,铁路存在风险并不意味着我们就可以放任铁路运输部门的事故发生,甚至可以作为掩饰的理由。经过十来次的铁路大提速,火车的速度已经有了质的飞跃,但是安全问题却没有随之提高,甚至有所退步。且不说2008年的胶济铁路脱轨事件,仅仅今年京沪高铁开通之后,就发生了近十起大面积晚点,让公众对中国高铁产生各种疑惑。而此次的7.23事件,更是让公众对铁路的不信任积聚到了极点?

  是什么给公众产生了“铁路是不安全的”的印象?在笔者看来,铁道部的管理之所以会混乱,之所以在事发之后恢复通车会成为其第一要务,一个最为根本的原因就是因为中国铁道部门政企合一的特殊体制,正是由于这个特殊的体制,才使得今日中国铁路会乱象频频,进而做大,甚至无法根除。

  铁道部是做什么呢?根据第十一届全国人大第一次会议审议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2008]11号),铁道部的任务非常庞杂:它既负责拟定铁路行业发展的发展战略和政策,同时还负责起草铁路行业法律法规草案;既管理铁路的运营,同时还负责监督该行业的安全生产;既是中国铁路事业的工程管理方,同时还是铁路事业的投资者……换句话说,从铁道部是一个集监管者和被监管者、投资方和建设方、工程监理和建设者于一体的机构。此外,铁道部还有自己的公安局、检察院和法院。在某种程度上,它就是一个不容各个部门对其监督的独立王国。

  需要指出的是,铁道部既是国家政府部门,又担负必要的企业管理职能,是国务院政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部。如果说“全国集中领导、政企合一”的机构设置在成立初期是情有可原,那么在现代来看,则是越来越有问题。

  这样我们也就不难理解今日中国铁路为何会发生各种安全事故却能“屡教不改”,因为监管者和被监管者之间的身份合一,使得它不能够对各种事务进行独立的专业判断。作为一个生产者,它的任务就是尽可能的营利;而作为监管者,它的使命是维护消费者的权益。当这两个身份合二为一时,你能指望铁道部能做出什么样的选择呢?一个非常可行的办法就是捂盖子,尽量掩盖不利于消费者的信息,做出对自己利益最大化的决策,所以我们就有了被涨价、被高铁、被晚点……无一不是这个身份混乱的机构所作的决定。

  如何解决铁路的诸多问题?已经有很多人提出了很好的主意,如私有化、开放竞争等多种举措。不过在我看来,无论哪种建议,都必须遵循一个原则:政企分开。只有遵循政企分开,将监管者的职责和企业的责任在同一个机构上相剥离,铁路才会有安全。

  如果说撤销铁道部为时过早,铁路私有化也是暂时不可能,但是我们至少可以将目前铁道部的“三定”方案中的大部分职责剥离:将“负责铁路建设的行业管理”交由中国铁路建设投资公司负责,而该公司直接由国资委管理,而不是铁道部负责;可以将“统一管理全国铁路调度指挥工作”交由一家企业来负责,而不必铁道部亲历亲为;“铁路治安保卫工作”就由公安部负责,无需铁道部麻烦;“国家铁路人事、高等和中等技术及职工教育、机构编制、劳动工资、环保、节能、卫生防疫方面”等工作就由各个政府部门负责,更无需铁道部集中管理。经过这样的剥离,让铁道部成为一个专司负责铁路发展等宏观事务的机构,而与具体的运营无关。

  当然,铁路系统的政企分开,至少是解决中国铁路各种弊病的第一步。到底怎么走,国外提供了非常好的例子,有着各种各样的经验和教训可以借鉴。但是,如果以为铁路运营的特殊而拒绝政企分开,那么,铁路病将永远存在而无法得到改变。对于消费者而言,或许我们只能够享受低质低价的服务,或许是高价低质的服务;对于出资方而言,铁路的投资和运营将永远是亏损。

  如果政企再不分开,那么中国动车在这个安全和效益都不可靠的铁轨上运行,除了那些受内部人控制的企业外,国有股东和乘客都将是受害者。

  (注:本文仅代表作者本人观点。)