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国有企业治理:行政型治理模式

发稿时间:2017-10-10 13:31:48   来源:国有资产管理2017年第6期   作者:李昌庚 李鑫

  2016年10月,习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调,通过加强和完善党对国有企业的领导,加强和改进国有企业党的建设,推动国有企业深化改革等。如果纯粹从市场经济企业法则尤其西方公司治理来看,加强国企党建似乎与公司治理存有困惑,这也是许多人的顾虑。其实,这仍然是从私有企业或一般意义上公私混合企业的公司治理来简单考量国有企业治理,而没有充分考虑到市场转型过程中乃至市场转型后的国企特殊性,尤其习总书记紧接着一句话“推动国有企业深化改革”及其中国社会转型期的国家改革路径依赖大背景。因此,再次讨论这个话题对于如何理解和把握习总书记讲话内涵和实质很有必要。

  一、国有企业治理的逻辑前提

  长期以来,我国国有企业改革过程中,尤其是在某些产权改革难以推进的领域,一直试图通过借鉴普通商事企业的公司治理结构来解决国企问题,或作为其中对策措施之一。固然,这在一定阶段起到了一定效果,但并没有根本解决国企问题。其结果是,不仅异化了《公司法》等商事法律法规及其普通商事企业的公司治理,而且还混淆和模糊了国有企业治理的本质特征,无助于国有企业治理本身。其实,问题不在于“政企不分”,而在于“政资分开”。解决问题的关键是,进一步深化国企改革,合理界定国有企业市场定位。在市场经济社会,国有企业不是一般市场竞争领域的主要主体,国有企业作为国家调控经济的一种手段,主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域,以弥补市场失灵和起到再分配政策等作用。这是国有企业治理的逻辑前提,也只有在此前提下,研究国有企业治理才有现实意义。

  二、国有企业治理模式

  公权力属性的国有企业决定了“政企不分”是其主要特征。这是世界上国有企业的共同特征,不仅传统社会主义国家以及发展中国家如此,即使市场经济发达的西方国家也不例外。在西方国家,对于非独立法人企业的国有企业,所有者、经营者和决策者三者合一,不具有一般企业的内部治理结构,不设股东会、董事会、监事会等,比同政府模式管理,政府直接享有企业最终经营管理权,企业管理者按照政府雇员管理。对于独立法人的国有企业而言,虽具有一般企业的内部治理结构,如股东会、董事会、监事会等,但董事会、经理层等构成受到政府严格限制。比如美国国企董事会常由总统任命,并经国会批准;国企设立、变更、解散、经营范围和目标、重大投资计划、市场准入、销售价格、利润分配以及国有资本经营预算等需由国会审批等。比如法国国有企业董事会实行国家、企业和职工比例构成;政府通过任免或提名董事长和总经理来实现对国有企业的管理;企业的重大问题常常受到议会和政府的决定和影响。日本国有企业员工多以国家公务员对待,其主要领导也需政府和国会审批决定。等等。

  但这不完全同于有学者提及的“企业政治联系”。在国际上尤其西方国家,私有企业为主导,有些私有企业作为“公司帝国”,利用财团优势影响或左右着选举及其政治人物等。即便在我国私有企业,也已出现端倪。这便是所谓的“企业政治联系”。对于私有企业而言,这具有后生性,并非都是必然的。这并非一定都是坏事,而是社会经济发展的一种规律以及如何进行法律规制的问题。但这并不足以影响到私有企业及其公司治理的本质特征。而国有企业的“政企不分”则是国家所有权公权力属性决定的,是其本质特征,具有天然性,必然决定了国有企业治理的特殊性,从而有别于私有或公私混有等普通商事企业的公司治理。

  因此,对于市场经济环境下的中国国有企业而言,应当立足于国企“政企不分”的本质特征,以及中国社会转型期的改革路径依赖等因素,国有企业治理不能简单以普通商事企业衡量,更需要公权力的制度安排,即良好的国家治理及其民主法治化水平。国有企业治理追求的是一种以公权力制度安排为核心的行政型治理模式,而非一般意义上的企业型治理模式。国有企业治理的关键在于外部治理,而非内部治理。以此价值判断,构建国有企业治理结构方可起到事倍功半的效果。[①]

  从国有企业外部治理来看,关键是良好的市场经济和民主法治环境。一方面,需要成熟而健康的市场机制及其市民社会对国企的监督制约;另一方面,需要人大、司法机关以及政府等公权力制度安排对国企的监督制约。包括人大对国有企业设立、变更、重大事项、国有资本经营预算、行政首长提名或选聘国企负责人等的审批、监督等。这是国有企业治理的关键!这在西方国家体现较为明显。比如美国国有企业实行国会和审计署等多重监督。国会对国有企业设立、董事会、经营范围、经营目标、市场准入、销售价格、利润分配等都要审批监管。加拿大联邦政府拥有的国有企业,主要受到议会、总督、国库委员会、主管部长和财政部等多方公权力监督。德国国有企业实行双重委员会制度,即管理委员会和监事会组成。联邦政府通过派驻监事会的政府代表控制监事会。除此以外,财政部行使出资人监督职能、审计署行使审计监督职能等。

  从国有企业内部治理来看,借鉴普通商事企业的公司治理结构如股东(大)会、董事会、监事会和经理层等方面仅具有相对意义。因为国有企业内部治理受到政府公权力影响,是一种低效率的内部治理结构。即便这种“借鉴”也显示出国有企业内部治理的特殊性。其中,国有企业出资人制度尤其值得关注,有助于改善国有企业内部治理。从我国现实来看,企业国有资本出资人既有国资委,也有财政部门,不仅造成出资人不统一,而且还导致出资人职能与社会公共管理职能混淆等一系列问题。因此,笔者不同意有学者提出的观点,即建议国资部门作为功能类和竞争类国企的出资人代表,专司功能类和竞争类国有资本监管职能;财政部门作为公益类国企的出资人代表,专司公益类国有资本监管职能。[②]鉴于此,笔者建议,企业国有资本出资人职能统一由财政部门履行,财政部门再下设若干国有资本投资运营公司行使具体出资人职能;国资委统一对所有国有财产专门履行社会公共职能的监管职能。[③]

  当然,对于不同类型的国有企业,由于国有控股程度或国家控制力不同等因素,其行政型治理模式也存在差异。比如公益类国有企业外部治理较少受到市场环境影响,更多受到公权力制度安排影响;其内部治理借鉴普通商事企业的公司治理也并无多大意义,更多比同政府模式管理。商业类尤其商业一类(充分竞争类)国有企业,由于国有控股程度及其国家控制力不断降低,其外部治理除了受到公权力制度安排影响外,还要受到市场环境的影响;其内部治理相对于公益类国企而言更多借鉴普通商事企业的公司治理。总之,公益类国企、商业二类(特定功能类)国企、商业一类(充分竞争类)国企依序受市场环境影响程度不断提高,受国家公权力制度安排影响程度不断降低。

  三、国有企业治理立法

  从立法来看,我国国有企业一方面依附着诸多行政权力及其资源,另一方面却以普通商事企业的公司治理审视或解决国有企业治理问题,国有企业并未严格区别法律规制,大多一概适用《公司法》等私法规范,不仅未能管束国有企业,而且也使《公司法》等私法规范异化,结果必然发生企业治理异化,无助于国有企业问题的解决。即使近几年颁布的《企业国有资产法》也难见成效。因此,在市场经济社会,国有企业应按国家公私产分类区别法律规制,并主要以特殊企业立法等公法规范调整国有企业及其治理既是国际惯例,也是我国未来发展趋势。作为国有独资或绝对控股的公益类国企和商业二类(特定功能类)国企应当作为特殊企业对待,主要以特殊企业立法等公法规范考量国有企业治理。在国际上,这类国有企业一般作为特殊企业实行“一特一法”或“一类一法”,而非适用于普通商事企业立法。比如:美国的田纳西流域管理局有《美国田纳西流域管理局法》(the TVA Act)等专门立法、阿巴拉契亚区域开发委员会有相应的“阿巴拉契亚开发法案”等;又比如日本的《邮政公社法》、《国营铁路公司法》、《电信电话株式会社法》等;再比如新加坡为每个法定机构专门立法等。[④]至于国有相对控股的商业一类(充分竞争类)国企除了适用公法规范外,还可以与私有企业一道适用《公司法》等私法规范,但这类国有企业都将面临着进一步市场转型改革的任务,国有股权因经济、政治等因素需要逐步退出一般市场竞争领域,多以国有参股形式进入此领域。

  四、加强国企党建与国有企业治理的关系

  如何理解加强国企党建与国有企业治理的关系?加强国企党建工作是否影响国企治理?唯有立足于我国现实国情下的国家顶层设计改革的大背景下,方能准确理解和处理两者之间的关系,从而使我国国企行政型治理模式多了一些中国元素。具体包括如下两点:

  1、社会转型期国企改革的需要。在我国社会转型期,经历了30多年的改革,相对容易的改革领域已经改革完毕或改革差不多了,当前改革已经进入了攻坚期和深水区,面临着诸多利益藩篱。因此,基于中国国情和历史惯性,为了深化改革,打破既得利益障碍,以尽可能小的成本与代价实现社会平稳转型,就需要强有力的政治权威主导改革,相应的法治回应就不能简单地以理想化的法治标准衡量。[⑤]同样,国有企业改革也不例外。为了啃国企改革领域的硬骨头,打破既得利益障碍,也需要强有力的国企改革领导权威主导改革。因此,基于中国共产党作为执政党的改革任务,进一步加强国企党建工作就显得很有必要,从而把党的十八大关于深化国企改革的意图和决策贯彻到国企改革中,把握国企改革方向,保持国企改革政策的稳定性和连续性,实现国企改革的既定目标。

  2、国企行政型治理的需要。前已述及,国有企业治理主要是一种行政型治理模式。虽说国企行政型治理模式并非必然体现出企业党建特征,但基于社会转型期国企改革以及中国的政党政治特色,国企行政型治理模式必然体现出国企党建工作。同时,借此将加强国企党建与企业文化建设进行有机结合,从中凸显企业文化精神,也便于国际接轨。

  在此背景下,现阶段如何妥善处理好企业党委会与董事会、监事会和经理层的关系就显得非常重要。笔者认为,在我国社会转型期,在国企董事长或总经理是中共党员的情况下,国企党委书记兼任国企董事长或总经理、党委会与董事会成员交叉以及党委会与董事会在企业许多重大事项中合并会议等是较好的选择,可以较好地处理企业党委与行政的关系,减少或避免内耗,提高企业效率。

  五、余论

  国企行政型治理模式受制于我国政治、经济以及国企改革路径依赖等诸多因素,无论市场经济环境还是公权力制度安排背后的民主法治环境均有待完善,尚需与我国国企改革以及相应的经济、政治等领域的改革协同推进。在此阶段,既要考虑到国企本身的特殊性,也要考虑到我国社会转型期改革路径的特殊性,就不能简单地用一般市场经济法则衡量国有企业。

  [①] 李昌庚:《国有企业治理拷辨》,《经济法研究》第9卷,北京大学出版社2011年,第260页。

  [②] 张林山等:《国资国企分类监管政策研究》,中国言实出版社2015年版,第25-26页;温源:《国企如何动“手术”》,《光明日报》2015年1月8日等。

  [③] 参见李昌庚:《企业国有资本出资人:国际经验与中国选择》,《法学论坛》2014年第2期。

  [④] 法定机构是新加坡政府设立的特殊国有企业。

  [⑤] 详细论述参见李昌庚:《中国社会转型期的路径选择及其法治回应》,《青海社会科学》2016年第2期。