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王罡:准确把握对预算全面实施绩效管理

发稿时间:2017-10-25 15:16:27   来源:众信公共资金绩效管理服务中心   作者:王罡

  十九大报告指出,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,首次将对预算“全面实施绩效管理”提升到习近平新时代中国特色社会主义思想的高度,并作为新时代财政建设思想的重要组成部分,意义重大,影响深远。对预算全面实施绩效管理,必须准确把握其精神实质。

  一 准确把握全面实施绩效管理的必要性

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  新时代预算管理改革的必然要求。目前,我国预算管理改革稳步推进,部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革、政府收支分类改革等基本完成,使得预算管理的科学性、规范性和合规性不断提高,为预算绩效管理的全面实施提供了前提条件和坚实基础。针对传统预算管理存在的“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的问题,绩效管理采用科学的体系和方法,突出并强调预算的绩效问题,以绩效为导向,优化资源配置,提升财政资金使用效益,进一步提高预算管理水平。

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  建立现代财政制度的必由之路。十九大报告指出,“要加强现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。建立现代财政制度,要在合理界定政府与市场边界的基础上,合理界定政府间事权和支出责任,健全统一规范透明的财政转移支付制度,进一步完善省以下财政体制,加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力,推动经济结构优化,尽快实现地方事权与财权的统一,为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安提供制度保障。这些都要求,通过绩效管理,明确财政资金的使用边界,完善财政转移支付政策,实行以绩效为核心的中期财政规划管理,提升转移支付资金使用效率,促使地方培养稳定税源,关注民生需求,重视财政收入与支出的长期效益,实现中央和地方财政的协调平衡发展。

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  推进政府管理创新的必要途径。预算资金是政府履职的物质基础和体制保障,现代预算制度是政府公共支出的核心,体现政府的主要职能和施政理念。预算绩效既是衡量政府绩效的主要指标,也是影响政府其他功能绩效的关键因素。可以说,预算绩效管理是政府绩效管理的核心。全面推进预算的绩效管理,进一步强调政府提供公共服务的质量和成本,增强政府的责任意识,使政府行为变得更加务实、高效,提高政府的决策、管理和服务水平。

  二 准确把握全面实施绩效管理的现实意义

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  实现预算绩效评价向全面绩效管理的历史跨越。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出,要建立预算绩效评价体系,正式在国家战略层面提出“预算绩效评价”。各级财政部门开始有序探索预算的绩效评价工作,绩效评价的制度、办法相应出台,评价的指标体系、目标、监控、结果应用等逐步完善。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,推行政府绩效管理和行政问责制度。政府绩效管理成为政府治理的有效手段,预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分,发挥了显著的作用。2015年新《预算法》的实施,从预算原则到预算编制、预算执行、预算监督,通篇贯穿绩效管理,标志着我国预算绩效管理理论的基本形成,预算绩效管理正式上升到国家治理的层面。《十九大报告》正式提出,对预算“全面实施绩效管理”,是在绩效评价、政府绩效管理基础之上到全面实施预算绩效管理的一次飞跃,凸显了党中央进一步明晰绩效责任、推动政府改革和提升国家治理能力的战略宏图。

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  开启探索建立和实现绩效预算的序幕。绩效预算是以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心的预算体制,强调责任和效率,关注产出和结果。我国预算模式还是传统的投入型预算,更多强调的是投入与保障,目前,我们推行预算的绩效管理,是在投入型预算中充分吸纳先进的绩效管理理念,将绩效管理的方法和手段引入到预算管理之中。预算管理发展一般经过由粗到细,再由细到粗,由注重投入到注重产出再到注重绩效的过程。此次十九大报告,提出全面实施绩效管理,将进一步把预算绩效管理推向深入,全方位,全口径,全覆盖,全过程,将政府战略绩效管理、组织绩效管理、个人绩效管理,通过预算串联起来,将项目支出绩效管理、部门整体支出绩效管理、财政政策绩效管理有机统一起来,形成全方位绩效管理的整体联动,为未来在我国实现绩效预算奠定了坚实的基础。

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  标志着政府绩效管理改革的全面发力。政府绩效管理是指公共部门在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效益、数量与质量、经济因素与伦理政治因素的基础上,获得公共产出最大化的过程。主要通过建立科学合理的政府绩效评价机制,对政府及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合考核评价,进一步改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能。预算绩效管理是为政府绩效管理服务的,是政府绩效管理的核心所在,此次对政府预算全面实施绩效管理,实际上,也意味着政府绩效管理改革的全面发力。

  三 准确把握全面实施绩效管理的丰富内涵

  全面实施绩效管理,虽然短短八个字,却内涵丰富,总结一下,可以用“八个全面”概括。

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  层级覆盖全面,不留死角。从2004年我国对教育、科技项目开展绩效评价试点以来,到2012年财政部出台《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》,再到2016年财政部对中央预算部门开展绩效评价和绩效目标管理,推行全过程预算绩效管理。从中央到各省市、地市州、县区,各级各部门积极探索和推进预算绩效管理工作。此次全面实施绩效管理,是将各级政府财政部门、预算部门的积极性充分调动起来,尤其是绩效管理工作相对较为薄弱的地区和部门,实现中央、省市、地市州、县区、乡镇五级联动,覆盖所有财政资金支持的预算部门和预算单位,全部实行绩效管理,不留死角,全国一盘棋,横向到边,纵向到底。

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  制度建设全面,形成体系。全面实施绩效管理,需要完备的管理制度体系作为支撑。各级各部门要研究和制定涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、绩效问责、绩效公开的预算绩效管理制度体系,探索建立相关配套规章办法,不断完善分行业、分类别、多层次的评价指标体系、绩效评价标准、绩效指标库、社会第三方参与、专家管理、信息化建设等各方面的实施细则和管理流程,形成有中国特色的预算绩效管理制度体系。

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  环节管理全面,实现全过程。绩效管理要结合财政中长期规划,围绕预算部门中长期事业发展计划,强化事前预算绩效目标的审核评估,突出绩效导向实行科学民主决策,加强事中预算执行绩效监控,全面推进各种类别的绩效评价,充分运用评价结果实施奖惩和问责,逐步推行绩效结果对公众公开,接受社会监督,实现事前、事中、事后的全过程绩效管理,形成覆盖目标、过程、结果的绩效管理机制,抓住现代预算制度“全面规范透明、标准科学、约束有力”三个关键要素,将绩效贯穿预算编制、执行、监督的全程。

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  对象涵盖全面,包含所有资金。在管理对象的选择上,要从实现一般公共预算的绩效管理的基础上,逐步拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金的绩效管理,实现四本预算的全覆盖,涵盖所有的财政性资金。

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  类别拓展全面,探索新领域。在继续推进一般性预算项目支出绩效管理的基础上,逐渐向预算部门整体支出、财政收入和支出政策,再到政府财政综合支出绩效管理转移。逐步探索中央和省级转移支付资金、县级财政综合收支的全过程绩效管理。

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  方法选择全面,促进科学实施。在全面实施绩效管理过程中,要积极探索新的工作方法,尤其是绩效目标和绩效评价管理,进一步夯实绩效责任。绩效目标填报和审核要因地制宜,部门自审与财政审核相结合,事前绩效评估与绩效目标审核相结合,探索多种形式开展。绩效评价要在原有的成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法的基础上,积极探索以寻求指标标杆值为主线的指标分析法等更多样的工作方法。

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  多方全面参与,全社会联动。要充分发挥与人大、政协、纪检、审计、社会组织的联动机制,共同参与绩效管理。要大力培育社会第三方评价机构和绩效专家队伍,发挥行业优势,形成规范的行业自律准则。要在全社会积极培育绩效文化,让社会公众了解绩效、参与绩效,投身绩效,实现政府绩效的社会监督。

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  技术保障全面,确保顺利推进。要加快全国统一联动的绩效管理数据和信息平台建设,强化绩效管理数据的整合,提高对绩效信息数据的处理能力。要加快国家级和省市级的专家库、中介机构库,实行动态管理,分建共享。要加快建设各级政府部门的绩效管理队伍,提高政府工作人员的绩效管理素养和能力。

  (作者:拉萨市财政局副局长,中国财政学会绩效管理专家委员会理事,北京市第八批援藏干部)