目前我国的生产力存在的问题有：区域产业同构程度有所上升，比较优势没有充分发挥；区域发展相对差距虽有所缩小，但绝对差距不断扩大；部分地区的人口和经济活动聚集程度超越了当地的资源环境承载能力；城市的规模和空间结构需要进一步优化，城市间的联结性和分工合作较弱，城镇化的聚集效应需进一步发挥。
我国生产力布局的状况和存在的问题
近年来，在区域协调发展总体战略和一系列区域性发展规划的引导和支持下，我国区域发展的协调性和生产力布局的合理性得到了增强。但是，在区域发展方面，仍然存在着值得重视的制约效率、公平和可持续性增进的问题。
（一）区域产业专业化和集聚程度不断提高；但产业同构程度近年来有所上升，比较优势仍未得以充分发挥
1．制造业的地区专业化程度呈现先降低后不断提高的趋势
区域专业化程度的高低是反映资源空间配置效率的重要指标。20世纪70年代末期至90年代中后期，随着改革开放特别是对外开放战略的实施，原有的制造业分工格局被打破，沿海地区涌现了一批制造业中心，内陆地区一些老的制造业基地呈现萎缩之势。同时，在财政包干制度下，区域之间竞争逐渐强化，各省区产业结构出现多元化发展和结构趋同的趋势。地区平均专业化指数则从1980年的0．561下降至1990年代后期的0．501，达至改革开放以来的最低点。20世纪90年代后期，随着国有企业改革等一系列市场化改革措施的落实和对外开放的深入，地区平均专业化指数开始不断攀升，到2005年已经达到0．543。但是，近些年来尤其是金融危机之后，区域之间同质化竞争又开始加剧，区域专业化程度不仅没有明显提高，而且在个别年份还出现了下降现象。
2．多数产业表现出较强的空间集聚程度，但不同产业的空间集聚特性存在较大差异；与专业化程度相对应的是，制造业整体的集聚程度也经历了先下降后上升的变化过程
产业集聚是地区专业化的主要表现形式，反映的是制造业的布局状况。由于具有不同甚至是迥异的经济技术特性，不同产业在空间上集聚的程度和及其变化趋势也表现出不同的特征：多数制造业聚集于东部地区，分布在中西部地区的制造业主要是资源性产业和部分消费品制造业；中间投入品产业的集聚程度相对较低，而消费品和资本品产业集聚程度相对较高；以资源为基础的制造业的集聚程度较低，而劳动密集型产业集聚程度较高；多数制造业自上个世纪90年代后期开始，集聚程度不断提高。
3．近年来，区域之间产业同构问题凸现，同质化竞争和产能过剩问题加重，制约了资源空间配置效率的提高
反映区域产业同构程度的结构相似系数自2003年以后开始较快上升，由2003年的0．809上升至2010年0．829。2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72％、73．7％、71．9％、73．1％和75％，明显低于国际通常水平。不仅如此，在这些产能过剩领域，仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。这些影响了资源空间配置效率。卢盛荣等研究表明区域资本无效分布造成的无谓损失占当年总产出的7％—10％。
（二）区域发展相对差距有所缩小，但绝对差距不断扩大
1．改革开放以来，区域经济发展的相对差距经历了先缩小、后扩大然后再缩小的过程，但绝对差距一直在扩大
改革开放初期，随着农村改革带来的农业生产力的释放，区域间人均GDP的相对差距不断缩小，反映区域差距的对数标准差由1978年0．242下降到1988年的0．228。20世纪90年代初期以后，随着沿海开放战略的深入实施，区域差距随之开始不断扩大，区域差距由1989年的0．228迅速上升到2005年的0．256。2005年之后，随着东部地区工业化接近完成和区域总体发展战略的作用逐步显现，区域差距开始不断下降，由2005年0．256逐步下降到2012年的0．219。从绝对水平看，区域差距却一直在扩大，1978年省际间人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年这一差距已经扩大到75484元。即便扣除价格的影响，这一差距也已经达到26565元。
2．地区之间在发展质量和基本公共服务方面的差距也相当明显
根据《中国人类发展指数2013》中公布的各省人类发展指标，2010年人类发展指数最高的省份是北京，达到0．821；最低的省份是西藏，只有0．569，比前者低了30％。从反映发展质量的教育和健康分项指标来看，2010年东部地区平均受教育年限已经接近9年，而西部地区则只有7．5年；东部地区平均预期寿命已经超过77岁，而西部地区则只有72岁左右。教育和健康差异背后凸显的则是基本公共服务的差异。除了这些差异以外，区域之间在基础设施等发展条件方面的差异同样十分明显。2010年，东部地区的公路密度达到1．04公里／平方公里，远远高于中部和西部地区的0．82公里／平方公里和0．24公里／平方公里。
（三）从宏观视野看，人类和经济活动的空间分布与资源环境承载力的空间格局大体一致；但从中观和微观层次看，部分地区的人口和经济活动聚集程度超越了当地的资源环境承载能力
20世纪30年代，着名地理学家胡焕庸发现，从黑龙江省瑷珲至云南省腾冲作一条直线把中国分成东南和西北两块，在线的两侧，自然条件显着不同，承载人类和经济活动的能力相差悬殊：东南半壁为全国面积的36％，却聚集了全国人口的96％，而西北半壁64％的国土面积上只生活了4％的人口。根据最新的人口普查数据测算，70多年来，我国人口分布格局只有两个百分点左右的变化。这说明，我国人类和经济活动的空间分布与资源环境承载力的空间格局大体上是一致的。不过，在中观和微观层次上，区域人口和经济的集聚程度与其资源环境的承载能力不匹配的现象却屡见不鲜。水资源过度开采和空气严重污染是这种不匹配的突出反映。海河流域的水资源利用率已经超过100％，中国50个最大的城市均因过度开采地下水而出现地面沉降现象。在人口规模排前500位之内的城市中，只有不到1％达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准；在世界上污染最严重的十个城市之中，有7个在中国。
（四）城镇体系承载人口和经济活动的能力增强，但城市结构需要进一步优化，城市间的联结性和分工合作关系需进一步加强，城镇化的聚集效应需进一步发挥
1．以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础多层次的城市体系已经形成；但城市结构不够合理，城市规模效率仍需提高
城市是人口和经济聚集的载体，城市规模和结构的变化直接反映着生产力布局的变迁。根据第六次人口普查数据，目前接近60％的城市人口居住在中等规模以上的城市（20万人以上）；其中50万人口以上的大城市人口比重已达46．09％，大城市已成为城市人口增长的主要载体；小城市和小城镇的人口比重下降，但小城镇仍然是城镇人口的重要载体，其人口占比仍然达36．44％。宏观地看，我国城市规模结构与国际平均模式大体相同，但从更加细分的结构层次上看，我国城市规模结构亦存在不足之处：500万以上超大城市人口所占比重，中美比较接近；100万—500万大城市人口所占比重，中国比美国低10个百分点；100万以下城市人口所占比重，中国明显高于美国。实证研究表明100万以下的城市效率要明显低于100万—500万的城市，其增量投资产出比（ICOR）要高10％—30％。可见，中国城市结构和城市规模效率仍然存在改进空间。
2．城市群日益成为城市发展的重要形态，区域发展呈现多极带动的格局；但城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效应不强
随着现代化基础设施的建设和市场一体化程度的提高，出现了一批规模各异城市群或城市群雏形。东部沿海的京津冀、长三角和珠三角等城市群已成为具有全国影响乃至全球影响的增长极和发展引擎。除了这三大已经比较成型的国家级城市群，还有一些城市群已经初具规模，如辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。当然，在城市群空间布局和内在效率方面仍然存在一些问题。一方面，中西部地区尚未形成足够多的对区域经济具有重大辐射带动作用的城市群；另一方面，城市群内部各城市之间的连接性（包括物理的联系和经济的联系）还不够强，分工还不够合理，城市群的集聚效率和集群效应还有进一步增大的空间。
我国生产力布局存在问题的原因
区域协调发展状况和生产力空间格局的形成及其变化受多重因素的影响，既与各地资源禀赋、发展阶段和发展环境等客观因素有关，也与国民经济和区域经济发展所处的制度和政策环境有关。
（一）各地发展条件不同，国家整体上还处于经济活动聚集阶段
我国各地发展的基础条件（包括区位条件、资源条件、历史积淀等）有较大乃至很大差异，客观上造成了各地现代经济起飞早晚、增长快慢、发展模式的不同，这是各地发展水平、居民生活水平和公共服务水平不同的重要原因，也是制约生产力优化布局的重要因素。从发展阶段来看，我国还处在经济活动向优势地区或者先发地区集中的时期。这些地区离主要的国内外市场比较近，经济效率比较高，经济活动更多地聚集，无疑会扩大这些地区与其他地区的发展差距，会形成所谓的“富者日富，贫者日贫”的“马太效应”。同时，由于产业布局往往受制于资源禀赋的空间结构，且在中国资源富集区往往又是生态脆弱区，资源开发与生态环境保护成了一对天然的矛盾。另外，从产业转移的规律来看，由于产业转移不会瞬间完成，往往需要一个较为长期的过程，很多新的产能是在原有产能没有完全退出就已经形成，而且这些新产能大多在中西部尤其是中部地区，这一定程度上导致产业同构现象。
（二）市场经济体制尚有很多不完善之处
一是价格机制不完善，部分重要的资源和要素（包括土地、矿藏）还没有完全实现定价的市场化，其价格偏低，不能充分反映资源的稀缺程度和市场供求状况。此外，目前也还没有找到将部分社会成本（如环境污染的成本、二氧化碳排放的成本等）转化为企业内部成本的有效办法，刺激了部分高排放企业的发展超过了社会最优需要量。二是部分企业存在较多的软预算约束现象，比较容易获得信贷支持，获取资金的成本比较低，扩大产能既有较强的动机，也有较大的可能。三是市场监管制度不够有效有力。最突出的表现是在钢铁、建材、有色金属制品等领域，由于国家技术标准、污染排放标准在生产这类产品的企业难以得到执行，不少地方发展了不该发展的产业，加剧了产能过剩。
（三）政府职能转变不到位，对微观经济活动尚有较强的干预动机和干预能力
中央地方财权事权关系不合理，地方政府承担责任较大，且因缺乏稳定的主体税种而财力不足，政绩考核过于看重经济增长，这些使得地方政府迫切需要做大经济，尤其是要上马大的工业项目，干预微观经济活动的动机较强。与之同时，政府依然掌控着重要的稀缺资源（如土地、矿山）分配权力和拥有大量的国有资本，使地方政府干预微观经济活动的能力较强。政府离市场较远，难以随时捕捉市场需求变化的信息，其政府对于产业和企业的选择行为可能趋同，造成产业同构。此外，政府将过多的精力和过多的资源用于促进经济增长，影响了结构转型升级的步伐，导致了各地产业在低技术水平的同构。
（四）国家规划和政策引导不力
2005年以来，国家出台了一系列指导地区发展的规划和政策。这些规划和政策在带动区域发展、培育区域经济增长极方面，起到了一定用。但也应该看到，许多规划过于原则和宏观，操作性不足，且内容相似。从公布的文件来看，虽然规划原则上都强调“要有地方特色”，但规划提出的产业发展重点却有较强的雷同性，如发展机械制造以及新能源、新技术等战略性新兴产业几乎成为每一个区域规划都有的内容。在区域规划内容雷同的情况下，国家战略在某种程度上成为诱发地区间同质化竞争的因素。鼓励地区发展的政策也与规划的情形类似，政策很多，但政策的一致性和关联性不够，政策落实过程中的统筹性不够，削弱了区域发展政策的整体效力。地区发展政策与国家层次的结构调整政策以及生态环境保护政策之间的不协调问题尤其突出，着眼于调结构、保生态的国家政策通常会被迫让位于一些地区短期性发展政策，制约了国家战略意图的落实。
（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）
