我国各地经济发展水平悬殊，要实现基本公共服务均等化，必须依靠财政转移支付制度，缩小各地财政能力的差距。我国采用纵向型的财政转移支付制度，即上级政府将本级财政收入以及富裕地区上缴的财政收入无偿拨付给贫困地区。我国基本不存在所谓的横向财政转移支付制度，即同级政府之间的财政资金无偿拨付。

　　长期以来，我国实施的纵向转移支付制度存在一些弊病：富裕地区千方百计“藏富于民”，把财政资金挪出预算，避免上缴中央。贫困地区则发动广大干部，到首都或省会活动，形成种种怪象，比如“会哭的孩子有奶喝”，装穷才能拿到钱，最好是戴个国家级贫困县的帽子；转移支付资金越多越好，反正是白送的钱，不拿白不拿；跑“部”才能“钱”进——中央各部委均有专项财政转移支付项目。这几年竟然出现了乡镇干部赴京拉财政转移支付拨款，可谓一大奇观。

　　横向财政转移支付则是按照市场原则的有偿式互通有无的支付，有不少优点：

　　其一，较强的市场化特征，财政资金转移建立在自愿基础之上；横向转移支付是地区之间的资金与资源交换，而资金一般来源于财力富裕地区，贫困地区则输出农产品、原材料和能源。由于横向转移支付是建立在市场配置基础上的，所以可以部分纠正以行政配置为手段的纵向转移支付固有的低效，以实现公共资源的均衡配置。例如有些贫困地区的地理环境恶劣，根本不适合居住，这些年一直依靠上级转移支付支撑，当地政府没有迁移的动力。在横向转移支付体制下，当地政府就不再以“贫”为荣，而将积极争取有利资源，与富裕地区互惠互利。

　　其二，明确的利益特征。可以较公平合理地处理地方公共服务和公共产品所产生的外部性问题，以有效实现地区间公共服务均等化。打个比方，皖南地区是浙江省的主要水源地，如果皖南地区发展工业，对浙江省而言不亚于一场灾难。因此，皖南地区保护环境，牺牲了本地的发展机会，换来了浙江省良好的水质和环境。从这一角度来看，安徽省和浙江省就可以形成横向转移支付关系，富裕的浙江省为相对落后的安徽省提供生态补偿。

　　其三，透明的资金流向。由于横向转移支付的数量、来源、去向以及授受主体关系都非常清楚明了，自然体现出极高的透明度，财政资金不再是任人哄抢的“唐僧肉”，不仅有利于提高转移支付资金使用效率，而且有助于降低相关监管成本。

　　因此，正如习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所作的说明中指出的：“作出‘使市场在资源配置中起决定性作用’的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。”

　　政府间公共品的配置路径也应当考虑市场机制的作用，需要通过建立横向转移支付制度，提高政府治理效率，有利于我国行政管理体制的改革。

　　虽然我国并不存在规范意义上的横向转移支付制度，但在实践中却长期存在地方之间的财政资金转移的现象，即以行政方式安排所谓“对口支援政策”。从上世纪50年代中央提出“支边”号召到现在，出台过众多对口援助模式。其实质都是以上级政府的行政命令方式实施的，这是一种典型的“拉郎配”行为，必然会产生资金使用效率低下、资源严重浪费的现象。

　　那么，如何构建我国的横向转移支付制度呢？

　　首先要明确思路，即立足国情、准确定位、清晰目标。在定位上，横向转移支付应作为纵向转移支付的有效补充；在目标上，通过资源互补，实现区域基本公共服务均等化。

　　其次要做好制度设计，即实施“两条腿”走路的方针。一是通过市场规则，建立规范性的“共赢”机制，鼓励并支持地方政府之间的自愿性的财政性支付；二是通过中央统筹地位，建立“均等化基金”机制。由于自愿性横向转移支付往往具有内在的利益动机，因此，在实现基本公共服务均等化方面，还需“均等化基金”进行弥补。这种基金主要是较富裕地方向该基金贡献一定比例的财政收入，较为落后的地方从该基金中获得拨款，形成“削峰填谷”机制。只有通过灵活的市场机制和规范的行政模式相结合，才可以合理有效地构造符合我国实际的横向转移支付制度。

　　当然，欲充分发挥横向转移支付的作用，除了制度设计外，还需进行一系列相关的配套改革。一是在法律上明确横向转移支付的目标、方法等内容，使横向转移支付制度的实施有法可依；二是设立横向转移支付管理的专门机构，包括资金的管理、拨付以及效果的评估等职能；三是构建横向转移支付的标准体系，包括“削”多少、“填”多少；四是配合纵向转移支付资金，各有侧重，统筹安排，实现贫困地区的基本公共服务均等化。

　　（作者：上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授）