有必要结合管资本的要求，对现行国有资本分别由国务院国资委、财政部、行业监管机构和地方国资委分别监管的现状进行重构，以管资本为主加强国有资产监管

　　在国资改革热潮中应运而生的国资委，10年后再次走到了历史的十字路口。

　　国有经济一直是中国国民经济的主导力量，同时也是历次经济体制改革的排头兵。三中全会明确提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，其应有之意落实在国有资产改革领域，须在三个范畴进行改革。

　　首先是“弹好钢琴”，做好国有资本的差异化分类管理，实现国有资本优化配置，突出重点；其次是“英雄不论出处”，国资市场准入门槛对内对外平等开放，实现充分竞争；三是“双拳齐出”，无形和有形的手同时发挥作用，发挥市场主体的能动性，实现国有资产出资人意志和企业法人权利的平衡，更加强化市场主体的作用。

　　国资监管高度分散

　　据不完全的数据统计，目前全国国有资产的总规模大约在280万亿元以上。

　　而国务院国资委负责监督管理的中央企业（非金融类），资产规模约40万亿元，也就是国务院国资委只管理了全国国有资产的15%左右，国有资产监管体系在整体上处于分散状态。

　　从资产属性来说，国有资产之间并无本质区别，但按照建国后遗留下来的管理路径，目前依然还是根据行政主管部门或产业属性分类，把国有资产划分到不同的归口部门进行管理。这些资产中，除了国务院国资委监管的113家中央企业外，地方国企则由省、市两级地方政府国有资产监管机构监管。

　　此外，财政部也负责以下几方面国有资产的监管职责——

　　一是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有82个部门6000多家。二是财务关系在财政部单列的国有企业，包括中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司以及最新成立的中国铁路总公司，其均由国务院作为出资人，并授权财政部依法对集团的经营性国有资产进行监管。中国邮政集团公司目前也暂由财政部履行出资人职责。

　　在内部归口上，财政部金融司管理中央金融类国有资产，财政部行政政法司和教科文司则分别管理着中央和国务院行政、事业单位下属企业和事业单位企业化经营的国有资产。财政部的“中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室”，则承担由财政部履行出资人职责的中央文化企业相关管理工作；地方国有文化企业资产则由各地方政府指定的平台进行管理。

　　以目前国有资产中规模最大的金融资产为例，目前金融类国资主要分为中央所属金融企业和地方政府所属金融企业两类。中央国有金融企业资产，由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

　　地方所属国有金融企业则情况不一：有的归属于国资管理系统，有的由地方政府金融办行使出资人权利，有的由政府控股的企业行使出资人权利。国资委成立之初，其监管的国有资本均为产业资本，与“一行三会”基本处于“井水不犯河水“的状态。

　　但2005年以来，大批央企举起产融结合大旗，纷纷建立金融控股平台。截至2012年底，有68家中央企业拥有219户金融企业（不含招商局作为第一大股东的招商银行），涉及财务公司、保险公司、银行等15个金融领域，资产总额2.9万亿元，占央企总资产的9.3%。

　　部委监管职能交叉

　　国资监管体系从诞生之日起，其定位就带有几分尴尬。

　　从当年防止国有资产流失到国有资产的保值增值，国资委到底应当承担何种职能、履行何种职责，以及如何实现这些目标，上述根本问题并未得到彻底解决，全国一盘棋的“大国资委”格局远未成形。

　　对金融类国资的监管，就突出体现了国资委与其他行业监管机构和部委在职能定位上的交叉重叠。

　　国资委基于股权纽带关系而产生的管理权，与“一行三会”的金融行业监管权不可避免地会产生矛盾冲突。更为重要的是，银、证、保三大监管机构对派出机构直接管辖，对全国的金融资产实现了无死角监管，而目前国资系统的企业还处于多龙治水的尴尬局面，很多地方国资沦为政府的边缘地带，主要承担了维稳和职工安置职能。

　　职能交叉不只存在于金融类国资领域。比如国资委和财政部，虽然两家在管理的企业类别方面没有交叉，但在国有资本经营预算的编制上却有重叠甚至竞争关系。

　　按国家有关预算编制规定，国资委负责所监管企业国有资产经营的编制工作，但预算收入的征管和使用接受财政部监督，国资委在国有资产的收益上缴、国有资本预算编制中仅享有有限的权力。

　　而在新增投资问题上，国资委和发改委的出发点也会有所不同，体现的国家意志也有区别，难免会产生意见不统一的情况。

　　同时，伴随着体制改革和国家战略迅速崛起的如汇金、中投、国开行等国家级超大型企业，其庞大的资产规模、强大的创新精神、鲜明的市场化治理结构等特征，也给国资委监管带来了新的思考。

　　从管资产到管资本

　　研究显示，为避免国资监管的复杂化和区别对待，有必要结合管资本的要求，对现行国有资本分别由国务院国资委、财政部、行业监管机构和地方国资委分别监管的现状进行重构，以管资本为主加强国有资产监管。

　　现行的《国资法》没有清晰区分出资人与所有者的不同概念，国资委既做“教练员”又做“裁判员”，把作为国有资本出资人代表的出资人权利，与作为国务院特设机构的间接调控职能混在了一起。这就带来了以下三方面的问题：

　　一是不该管的管了不少。原本应以监管为主的国资委，承担了很多不该承担的具体事务。比如，很多国资监管部门承担了维稳、职工安置、安全生产、环境保护等职责。

　　二是该管的却没管到位。某些企业强大的游说和公关能力干扰了国资委统一的监管思路和整体产业布局。

　　三是国资监管客观上还存在着信息不对称和相关专业知识不足的缺憾。其往往很难深入了解被监管企业或项目的情况，审批易流于形式。很多央企资产“虚胖”，资产收益率较低，而国资监管部门往往局限于保值增值思维，对国企的考核指标没有及时调整改进。

　　对国资委来说从资产监管向资本（股权）监管转变，就是要以出资额为限，代表国家依法对国有企业行使出资人权利和履行出资人义务，不干预其控股企业的日常经营活动，就实现了国有资本所有权和企业法人经营权的分离——从考核增值保值向考核年化复合增长率转变；从行为监管向业务许可审批转变；从管项目向管合规性转变。

　　国资委应实现权力边界上移，主要组建并管理国企董事会，实行不缺位、不越位、不错位的有效行权方式，坚持以重大事项管理为抓手，兼顾国家利益和财务收益，通过控制董事会来真正履行出资人职责。

　　法人治理结构上，可以综合汇金模式的“积极股东”模式、淡马锡的“近股东”模式，注入“党委董事”或者“纪委董事”的概念，不以“红头文件”和行政命令管理企业，构建独特的“国资委”模式。

　　总之，厘清出资人权利和监管权力，最终要实现的是国资监管的“有为有不为”。从管资产到管资本，一字之差涉及国资管理内容、对象、行为方式等方面很大的变化。背后隐含的意思是国资委要简政放权，特别是要将所有权与经营权分开，减少对企业经营活动的干预，实现国有经济有进有退、进而有为、退而有序。

　　重构部委间权力边界

　　要实现以上目标，国资委宜从履行出资人职责角度出发，重构与相关行业监管机构（部委）的权力边界。

　　在金融领域，国资委可与“一行三会”就央企（国企）涉金融业务资格权限进行协调，对国有企业设立财务公司、证券投资基金、信托公司和资产管理公司等提出标准，规定准入门槛，引导企业金融板块为主业服务，服从产业政策需要。

　　国资委还可以考虑对上市央企独立董事人选制定资格认定办法，并建立专家库。对于证监会拟推出的以大型央企蓝筹股为标的股的个股期权，国资委也可以联合证监会制定相关办法。

　　在国有资本经营预算编制上，由于国资委相较财政部拥有更多信息优势，对国有资本预算的收益与支出监管也更为专业，可考虑扩大国资委在国有资本经营预算编制中的自主权，实现国有资本预算与公共预算的实质分离。

　　待未来新的国资监管体系建立后，可由国有资产经营公司负责预算编制，但由国资委对草案进行最终确定，并由国资监管机构向财政部门上报预算建议草案，财政部门享有否决权及最终决定权。

　　在国资委与发改委之间，未来国资委需从存量调整和增量投入两方面来保持国有资本宏观配置的合理性。

　　而国家发改委的行权边界也应该体现“政企分开、政资分开”，未来的放权方向包括除涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。改组组建国有资本投资运营公司之后，除了关系国计民生的重大项目之外，一般的投资项目应该交由企业自己决定，亦即通过市场配置人、财、物等生产要素。

　　在混合所有制实现过程中，可以探索央企与汇金、四大资产管理公司、地方国企等先实现体制内的混合多元股权，并且逐步实现与文化、科技、教育条线的国有资产的多元化并购，真正实现市场化配置资源，然后逐步实行民企外企等混合所有制的多元化。鼓励下属企业股权多元化经营，用国有资产和国有信誉价值控股，参股民营企业、外资企业。

　　同时，国资委要与中投、国开行、外管局等探索利用外汇储备帮助央企海外拓展，紧跟中央要求鼓励央企到非洲到中亚等，在海外收购资源、收购企业股权，让“中国梦”惠及全世界。