国家行政学院教授汪玉凯演讲

　　【编者按】：2017年6月24日，县级综合体制改革暨威县创新实践高层研讨会在河北省威县举行。本文是国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授汪玉凯的演讲内容。

　　我认为河北省威县确实能给我们带来诸多启示。作为一个并不发达的县，曾经戴着贫困县的帽，却能够通过自身改革，改变整体格局，实属难能可贵。下面我想从比较宽的视野谈县域治理创新。

　　一、县域经济重要性决定创新县域治理结构的历史必然性

　　(一)未来中国经济主要有两大增长极

　　首先谈谈县域的重要所在。我六七年前写过一篇文章，讲未来中国经济发展可能有两达增长极：一是以大城市群为代表的第一增长极，这是代表国家在国际上争高低的;二是县域经济遍地开花。如果没有第二个支撑中国也许永远也实现不了现代化。我这个判断的逻辑，是依据改革开放以后我国的发展战略实际演变得出来的。比如上个世纪80年代，我们率先开放了东南沿海，那时候叫做“梯度推进”战略，也就是先发展东南沿海，再逐步向中西部地区辐射，带动中西部发展。90年代后我国走向全面开放，大城市得到了相对快速发展。与此相联系，我国在行政层级管理上进行重大调整，即推行“撤地建市”改革，推行“市管县”体制，想更好地发挥中心城市的带动辐射作用。在上述两种因素影响下，中国城镇化逐步出现了大城市化的倾向：大量的资源都往大城市聚集：上亿农村人涌向东南沿海打工;市管县体制把县域更多的资源包括人、财、物都向地区中心城市集中。其结果是，发展了大城市、中等城市而冷落了县域。因此，未来要全面振兴县域经济，并带动4万多个乡镇经济社会发展是必然的选择，这既是中国现代化的必由之路，也是我们的战略选择。县域经济社会的重要性由此得到充分展现。

　　(二)县域改革的内在逻辑正在发生变化

　　中国改革到了今天，人们似乎看的越来越清晰：政府改革事实上成为各项改革的结合部，如果没有政府改革的深入，其他改革很难孤军深入，这在县域改革体现的有为明显。原因有三：第一，县域政府改革成为各项改革顺利推进的前提和条件。所有重要的改革不管有多少项，最终都要在县域层面落实。“五位一体”的改革也好，“五大发展新理念”的实施也罢，都与政府改革的进展息息相关，都要在县域落地。甚至包括经济餐馆内面的供给侧结构性改革，在我看来最终能否成功恐怕也不完全取决于经济，而是取决于政府。

　　第二，县域政府治理的能力，直接影响国家治理的成效，关系老百姓的福祉。原因很简单，政府处在国家治理的前台，所有国家的政策、政令都要通过政府来实施和贯彻。作为处于行政层级相对较低的县域，更是如此。县域的施政理念、决策、行为、手段都直接影响民众的切身利益，影响公众对执政党的感受，其重要性无需赘述。

　　第三，县域政府自身的问题依然突出，急需加大改革力度。我概括为四个大问题：一是结构不合理，上下一般粗。中央政府有几套班子，下级政府便有几套班子对应。二是管理运行中存在深层次的问题没解决好。如职能转变滞后，政府自身改革滞后，行政审批过多过滥，社会管理、公共服务智能薄弱等。四是政府行为长期得不到有效控制。在一些地方县委书记岗位腐败依然很严重。一个贫困县的书记贪腐上亿，甚至超过一个县一年的财政收入。

　　二、“放管服”改革最终要在县域落地

　　(一)本届政府改革的最大亮点就是“放管服”

　　“放、管、服”即简政放权、放管结合、优化服务。这三项改革是分别提出来的。当简政放权出问题的时候，就放管结合，现在归结到优化服务上来。李克强总理在2013年总理记者招待会上说，未来五年他要把国务院1700多项审批事项砍掉三分之一。到2017年3月两会上，国务院已经取消了行政审批、许可事项超过900项。远远超出了他上任时的成若，改革成效不言自明，特别是工商总局的商事制度改革，成效很大。在改革过程当中全国创造很多的经验，比如说行政审批局体制创新，威县是全国县级第一个。威县还有大市场监管体制创新、综合执法模式创新、互联网+政务服务管理服务模式创新等，有很多社会治理创新和服务模式创新。从这个意义上，威县是诸多创新中的缩影。

　　(二)落地中遇到阻力

　　在充分肯定改革成就的同时，也要看到问题。我认为现在改革落地时确实遇到了阻力，主要有四：一是观念阻力。如果不改变观念，我们那么多的改革举措很难落实。二是审批制度改革阻力。一个部门的审批事项多不多，直接决定这是强势部门还是弱势部门，总理说简政放权要伤筋动骨，并不很容易。三是部门利益阻力。权力部门化、部门利益化、部门利益个人化现象依然存在。我们过去经济市场化了，社会市场化了，最不该市场化的权力也被一些地方市场化了。部门权力变成谋取部门利益的工具。四是出现了明显的懒政、怠政、不作为等问题，这是造成很多改革重要举措难以落地的一个非常重要的原因。

　　三、探索县域治理结构的新模式

　　(一)县域治理结构的创新要敢于跳出传统思维

　　要从更大视角来看县域治理模式的变革。我认为县域治理结构创新要敢于跳出传统思维。我不认为现在的这种改革，比如增加机构或减少机构，强调转变职能、创造服务模式就能解决根本性的体制问题的。当然，这些改革也很重要，但我们仍然需要跳出这个思路来看。

　　我提出三点看法。一是要探索国家治理现代化的县域实现路径。我们可以从这个角度来思考县域治理。十八届三中全会明确提出未来改革目标就两句话：国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系、治理能力现代化县域实现路径在哪里?我认为全国上下可能不完全一致。要按照中国国情、地方发展实际来探索县域这个层面上治理现代化的路径。

　　二是县域经济是未来中国重要的经济增长极。如果没有2200多个县，没有4万多个乡镇的现代化，中国就永远实现不了现代化。一线城市和二线城市的现代化，远远不能代表中国实现了全面现代化。国外的现代化最终就是城乡没有太大差别，乡村有完善的基础设施，有就业有产业，人不一定都往大城市跑。我国却是很多地方城市像欧洲，农村像非洲。

　　三是县域、城镇在未来中国城镇化进程中将扮演非常重要的角色。中国城镇化是立体的——大城市、地级市、县级市、主要的乡镇、特色大镇、特色小镇。我认为到2020年，我们不仅要搞一千个特色小镇，未来还要加数百、数千个特色大镇。特色小镇可能是一个镇一个主要产业，而特色大镇，人口集聚规模更大、产业门类也相对更多，这样才是真正的立体城镇化。毫无疑问，县域在未来中国立体城镇中的重要角色不可替代。

　　(二)创新县域治理结构的思路

　　第一，按照国家宪法和法律的基本要求，给县域更大自主权，甚至逐步向县域自治方向发展演进，这是大国未来不可能不走的道路。

　　第二，对县域治理结构进行大胆探索。这里面有几个需要注意的点。一是强化人大的权威。二是县委书记不宜兼任人大主任。这一点我在若干年前就呼吁过，并多次写文章阐述。三是书记市长可以一人来做，不要搞两个人。这一点我同样在多年前就已提出。书记市长一个人做，不是要改变现在的选拔模式。坚持党管干部是我国的重要原则。但可以探索这已原则的具体实现形式和选拔模式。在探索改革人大体系以后，如果县委书记和县长一个人来做，我们的机构可以大胆搞整合。我们有这样的样板，比如顺德实行了党政融合。党政一共是16个机构，每个机构有很多牌子是为了对应上面的检查，现在各项工作开展的也很好。如果县委书记和县长一个人来做，就可以改变目前县里班子一套，政府班子一套的重叠状况。

　　第三，书记县长如何一个人来做?我认为首先坚持党管干部的原则。根据党管干部原则，党委可以提出若干个县委书记候选人，在此基础上让党员代表大会投票选举。比如党员投票选五个，其中前三名推介给县人代会，参加县长竞争。在人代会上，谁得票最多谁就当县长也是当然的县委书记，这既体现了党内民主，也体现了人民当家作主的人民民主。两个体系，一个党代会、一个人代会，最后选出的县长书记必须是对向下负责任，而不会只是简单对上负责任，这一点既加大人大的权威，又加强人大对县长书记的监督，同时体现了人民民主和党的领导。如果这一改革能被实施，笔者以为将会深刻的影响县域治理的整体格局，甚至对全国的国家治理都将产生深远影响。