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朱彤“破冰之旅”莫止于试点

发稿时间:2017-03-09 14:06:05   来源:中国国土资源报   作者:朱彤

  7月7日,国土资源部公开发布新疆石油天然气勘查招标公告。这次公开招标区块数为6个,总面积1.49万公里,投标企业没有所有制限制,符合条件企业均可招标。此举被称为正式开启我国油气勘查开采体制改革的“破冰之旅”。

  石油天然气勘探开采体制是我国石油天然气体制的重要组成部分。根据我国现有法律规定,目前我国石油天然气探矿权和采矿权实行许可证授予制度,并实行国家一级登记管理。企业要获得我国石油天然气勘查资质须经国务院批准,而企业进行石油天然气勘查开采,也要向国土资源部申请,通过行政审批获得油气勘查许可证和采矿许可证。

  可以说,我国石油天然气勘探开采领域长期不开放,一直保持着事实上的行政垄断。经国务院批准,具有国内油气勘查资质和许可证的仅有中石油、中石化、中海油和陕西延长石油四家。因此,本次新疆石油天然气勘查区块的公开招标是我国常规油气首次公开招标,对于打破油气勘探开采领域的行政垄断具有很强的象征意义,可以视为国土资源部在油气勘探开采领域初步落实党的十八届三中全会全面深化改革精神的一个标志。

  然而,从全面深化我国石油天然气勘查开采体制层面看,新疆的此次油气区块招标试点改革尚只是迈出了万里长征第一步。因为要真正建立和实现开放竞争和富有活力的油气勘探开采市场体制,必须要解决绝大部分赋存条件好的存量油气区块沉淀于在位企业(主要是“两桶油”)手中的事实。此种情况下,不真正解决我国石油天然气存量区块竞争和优化配置问题,小规模的油气区块增量招标就只能是改革的点缀和象征。

  在解决油气区块存量资源竞争和优化配置问题方面,笔者以为可以借鉴巴西石油体制改革的经验,并从如下几个方面稳步推进:

  一是清理现有石油公司(主要是中石油和中石化)登记的区块存量。对于其已有较大投资或有商业发现的区块,可以予以保留一定时间,而对于长期不勘查的区块由国土资源部收回。

  二是为保证在位企业与市场新进入者平等竞争,现有石油公司应将我国石油天然气领域的公益性资料,包括地质、地理数据等移交给国土资源部(也可成立专门机构),向所有投资者开放。

  三是应建立探矿权、采矿权交易和流转的市场制度,有利于提高资源区块的勘探和开采效率。

  油气存量区块涉及利益的再分配。对交出油气存量区块的企业而言,说是“流血割肉”也不为过。接下来,存量改革毫无疑问将遇到很大阻力。然而,阻力永远不应该是停止改革的理由。

  事实上,如果从顶层设计和总体改革要求出发,从改革影响和效果角度考虑,石油天然气体制改革应从破除中下游的行政垄断开始,也就是全面清理、取消或修订在原油进口和销售、成品油加工、批发和零售等环节赋予现有企业排他性地位的政策、文件和通知,实现原有进口和销售、成品油加工、批发和零售的真正市场开放;再推进到打破上游勘探开采领域的行政垄断,进而在一些必要的产业环节推进产业重组,最后是全面完善市场公平竞争机制。

  与勘探开采领域相比,油气中下游行政垄断的基础仅仅是10多年前以国务院办公厅名义发布的几个文件通知,不涉及法律的修改问题。便于操作,只需要国务院直接予以废止即可。而且,中下游环节已经存在一些中小企业,一旦行政垄断破除,竞争即可发生作用,效果立竿见影。只是政府需要加强市场竞争下主导企业用不正当竞争手段打压竞争对手的问题。

  不过,油气中下游环节破除行政垄断改革直接影响的首先就是企业存量的竞争,因而与油气勘查开采存量区块改革一样要面对在位企业的阻力。如果在现实中,这种阻力的确阻碍存量改革的进一步推进,那么油气体制改革就只能在试点的路上走更长的时间。

人物介绍

  经济学博士,中国社会科学院工业经济研究所能源经济研究室主任,副研究员,兼任中国经济体制改革研究会特约研究员。

  2002年毕业于中国人民大学经济学院,师从方福前教授。对能源产业、ICT与网络产业、彩票产业,政府规制经济学有系统研究,目前研究重点是国家能源转型框架下的能源政策与企业战略。主持或参与国家发改委、国家能源局、外交部、工信部等部委托咨询课题,地方政府委托工业与能源规划课题、企业发展战略等课题数十项。先后获中国人民大学优秀博士论文奖,中国社会科学院优秀对策研究特等奖、一等奖、三等奖,中国社会科学院优秀成果二等奖,国家能源局软科学优秀成果二等奖、三等奖等。撰写的能源政策和产业发展对策建议多次获国家领导人批示。

  朱彤博士近年来致力于构建“国家能源转型”分析框架,以及应用这一框架研究我国能源产业(煤炭、石油、天然气、新能源与电力系统)转型与发展的问题、政策与企业战略。通过组建“朱彤能源转型研究团队”,上述研究任务得以稳步推进。

  2015年12月,作为这一研究框架初步成果的专著《国家能源转型:德、美实践与中国选择》出版,在能源产、学、研和政策部门产生较大反响。2016年以来,先后受邀在国家能源局法规和体制改革司、国家电网能源研究院、中石油政策研究室、国土资源部油气战略研究中心、《能源》杂志能源商学院、《国际石油经济》杂志理事会年会等做过数场关于“能源转型与能源体制改革”的报告。2016年10月,《国家能源转型》一书获2015年国家能源软科学二等奖第二名。

  “朱彤能源转型研究”公众号:Industry_Review