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人物专栏

如何理解“精准救助”?

发稿时间:2017-03-01 11:01:18   来源:中国改革网   作者:唐 钧

  2015年6月,国家主席习近平在部分省区市党委主要负责同志座谈会上提出:“扶贫推到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。[1] 自此,“精准”一词不胫而走。继而,民政部也对社会救助工作提出了“精准”的要求。[2]

  在网上查寻,发现“精准”一词在汉语语境中的解释有二:一是“非常准确”;二是“精确”。从例句看,上述两种解释有着非常微妙的差别:前者如“8号选手的远投非常精准”,这是“非常准确”的意思,常指动作上的精准,引申义可谓行动或手段的精准。用到扶贫救助上,就是反贫困行动或手段的“精准”。二是“测量的可重复性或可靠性”,这是“精确”的意思,特用于表示各种测量值或指数,引申义可涉及标准的精准。用到扶贫救助上,就是贫困识别的“精准”。

  如今对扶贫和救助强调“精准”,主要是针对以往工作中的“粗放”。正如习总书记所说:“搞大水漫灌、走马观花、大而化之、‘手榴弹炸跳蚤’不行”。[3] 但是,我们对于习总书记“精准”的要求,在实践中还需全面地去理解和把握。以上关于“精准”词义的分析,在涉及到社会政策时,两种解释或曰两种理解恐怕不能有所偏颇,不然,则有可能导致事与愿违的政策结果。如今在实际工作中,似乎有对第二种解释,亦即对贫困的精准识别,即对“标准”的精准的偏好,因而导致了另一种的误区。

  1.低保救助对象越少越“精准”吗?

  在深入讨论之前,我们先从民政部《社会服务发展统计公报》提供的数据,来看看2002—2016年中国城市和农村低保人数变化的趋势:2002年以来,城镇低保对象的规模一直保持着稳中略有上升的发展态势,并在2009年达到峰值,人数为2346万人。但从2010年开始,城市低保对象呈现出逐年下降的趋势。到2016年,已经下降到1480万人。七年中,下降的幅度为36.88%;平均每年下降5.27%。农村低保对象也一样,其峰值是2013年的5388万人,到2016年下降到4577万人。三年中,下降的幅度为15.05%;平均每年下降5.02%。

  城乡低保对象,每年都以5%以上的速度迅速下降。尤其是城镇低保,保持这样的速度已经七年之久。这样的现象或曰政策结果究竟是否正常?这是值得探讨的。如果说,低保对象是因为“脱贫”而不再需要救助,这自然是好事。但是,实际上,在被减少的低保对象中,相当一部分是被“甄别”出来而取消了低保资格的。学术圈内流传,在东南沿海的一个特大城市,低保对象占总人口的比例已经下降到1.5%,但政府“还不满足”,确定的下一步目标是1.0%。这样的政绩冲动是否符合实际情况?难道低保对象越少就证明成就越大吗?

  为了2020年实现小康目标,习总书记讲话提出的“精准扶贫”是一个“大扶贫”的概念。至于相关的政策措施,习总书记则提出了“四个一批”,除了“扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批”,还要“通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”。[4] 琢磨习总书记的提法,可以发现,这四个“一批”恐怕一个不能少。这就是说,如果离开了“低保政策兜底”,要想达致大扶贫和全面小康的目标,也是难以奏效的。

  从某种意义上说,当前提出的“消灭绝对贫困”的口号可以理解,但在理论上是有欠缺的。实事求是地看问题,并非所有的贫困人口都可以用经济扶持的方式帮助其脱贫。因此,联合国提出的目标是“减贫”。也正因为如此,在四个“一批”中,还必须有“低保政策托底”这一条。反过来说,保障最低生活水准的救助方式,其本身的制度设计就是建立在维持最低生活需求的理念上的,所以其内涵中并不包括“脱贫”,这也是低保救助被认为是“消极”的原因。但是,若从全局看,这不啻是“以守为攻”的策略——该攻的要能攻城拔寨,该守的要能固若金汤——这才能夺取反贫困的全面胜利。

  另一方面,低保救助还有一个特点,就是这项制度会受到同时来自两个方面的抨击。一种责难是,这样的制度会“养懒汉”;但同时也会有另一种声音,这样的制度在行政程序(家计调查)上过于苛刻。如果对此缺乏认识和定力,常常就会造成左支右拙、两面不讨好的结果。当然,现在制度实施中的偏颇应该是前者,把错保乃至骗保的现象扩大化或者说泛化了。譬如现在一般都在家计调查中增加了对家庭财产的限制,因此有一批低保对象被“甄别”出来,这是政策变动造成的结果。但在社会舆论中,这种情况常常被描述为“骗保”,被污名化了,其实是不公平的。另外,在往制度中嵌入“财产审查”时,考虑并不周全。低保救助制度是针对现实存在的贫困或生活困难的,所以对财产的限制必须考虑其“可变现性”。按国际惯例,不能即时变现的家庭财产是不应计入限制范围之内的。现在有些地方又用临时救助来弥补政策变动中“做过头”的缺失,其实会使低保救助碎片化。从社会政策的理论来说,统一而又简单的政策才是好政策。

  按国际上反贫困倡导“资产建设”的理性思维,并不认为贫困家庭非得家徒四壁、一无所有才能接受救助。“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”,贫困家庭真到了倾家荡产的地步,很可能破罐破摔,要让其恢复生活的信心和对社会的信任是很困难的。因此,美国社会学家迈克尔·谢若登在《资产与穷人》一书中写道:“有人认为收入非常低的家庭不能或不应该积累资产,这种想法是错误的”。“社会政策也应当重视家庭财产积累,因为只有这样家庭和社区才能持久地参与社会和经济的发展。”

  2.如何在理论上理解精准救助

  要真正理解精准救助,就得先理解贫困的真实涵义。在日常生活中,贫困应该是一个常见的词汇或者是一种常见的社会现象。这其实告诉我们,贫困的识别并没有那么复杂。在《贫困与饥荒》这本书中,阿玛蒂亚·森有这么一段话非常发人深省:“有许多关于贫困的事情是一目了然的。要认识原本意义上的贫困,并理解其原因,我们根本不需要精心设计的判断标准,精巧定义的贫困度量和寻根问底的分析方法。有些事情,一个人不用眼睛看就能知道是如何发生的。的确,有许多关于贫困的事情就是这么一目了然和触目惊心。”

  贫困作为一种“随处可见”的社会现象,可能给我们一个错觉,即贫困是一个简单的事物,这样的认识可能妨碍我们去深入观察和理解贫困。实际上,当我们试图深入地理解贫困,尤其是把贫困现象与产生贫困的原因联系起来时,我们会发现,贫困的内涵其实非常复杂:首先,显而易见的是,我们会观察到,贫困是“匮乏”——从单纯的物质匮乏,一直到将社会的、情感的和精神文化的等等各方面的匮乏都包含在内。其次,当我们把贫困现象与致贫原因联系起来时,最容易想到的可能是“能力”,即贫困是相关的个人或群体缺乏能力。如果再加以深究,我们会发现“社会地位”的重要影响,亦即贫困是因为与之相关的个人或群体的阶层地位排序处于社会底层。如果接着再做更深层的探索,会发现贫困的原因与“排斥”或“剥夺”相关,亦即贫困是个人或群体遭受社会排斥或社会剥夺的结果。最后,如果我们过程性、历时性地看待贫困,还会发现贫困是一种世代相传的文化。

  再换一个观察贫困的视角,我们又会发现,贫困原来有三个不同侧面:首先,贫困是一种严酷的社会事实,是一种客观的现实存在;其次,贫困也是一种公众的社会评价,是一种主观的价值判断;最后,贫困还是一种不良的政策后果,是一种难愈的社会弊病。[5]

  综上所述,贫困这种现象或事物,天然地具有两面性:一是表面看起来容易识别甚至随处可见,二是深入研究却发现其内涵竟然如此的复杂和多面。与我们的论题相联系,这两个方面恰好与“精准”的两种释义有着某种微妙的联系。在前文中提到的“偏好”,就是在实践过程中,学者和官员过于热衷在“标准精准”上做文章。

  一般来说,涉及社会分配或曰资源配置的政策,必须用标准来规范。于是,这就常常造成一种悖论。当我们用“科学的”方法确定了一条贫困线或一个救助标准时,譬如说,人均每月800元。那么我们可以质疑,难道801元就不贫困了吗?810元就不贫困了吗?850元就不贫困了吗?……如果我们把标准提高,但“难道……就不贫困了吗”的问题仍然存在。

  另外,当我们说我们用于界定和测量贫困线的方法是“科学的”时,其实可以发现一个问题,为什么用不同的“科学方法”测度的贫困线并不一致。尤其是将用绝对方法和用相对方法的测量结果作比较时,甚至相差甚远——这与“科学”的本义并不相符。

  所以,我们必须明白,所有实际上是人为划出的标准都潜藏着不公平的因素。进一步说,所有划出了标准才能实施的社会政策实质上都是一个政治决定,各种“科学的测度”起到的作用仅仅是参考。但是,我们还要强调,具备诸如此类特点的社会政策又离不开标准。这就造成了一种事实或结果:既不能没有,但又要明白,这个工具性的标准并不具备确定性和唯一性。所以,我们不能唯标准论,而要对其内涵中的人性关怀赋予政策弹性。但是,要很好地把握政策弹性,现行的靠“业余的”街道、居委会干部来实施低保政策的做法是有问题的。国际经验是社会救助工作的专业化,以政府社工或者专业化的社会力量来从事对社会救助申请者的家计调查和动态审核。

  另一方面,在工作中或曰行动上,则不必过度纠结于“标准精准”,而要把精力放在“行动精准”上,一家一户踏踏实实地帮助贫困户真正脱贫。

  3.如何在救助行动上达致精准

  以往扶贫救助工作的缺陷,在于试图“粗放”地用“一刀切”的简单政策,去解决复杂多面的贫困问题。再看习总书记所说,“搞大水漫灌、走马观花、大而化之、‘手榴弹炸跳蚤’不行”,非常明确,针对的就是传统的粗放式的扶贫工作。反过来,也就是说,习总书记更强调的其实是“行动精准”。

  如何在救助行动上达致精准?其实功课要做在了解救助对象的真正需要以及用什么样的有效办法能够真正满足救助对象的需要上。扶贫和救助,是一对相辅相成的范畴。总的原则是:可以通过经济扶持的对象给予扶贫,不能通过经济扶持的对象给予救助。但是,从身处贫困状态到脱贫是要时间的,因此,在此过程中,通过低保救助维持其基本生活仍为必要。

  借用托尔斯泰名言的句型:“富裕的家庭都是相似的,贫困的家庭则各有各的原因。”根据前文中的分析,贫困涉及到“匮乏”、“能力”、“地位”、“排斥”和“文化”五个方面,而每一个方面又都涉及N个影响因素,关联到经济、社会、政治、环境、文化、生理和心理各个领域。对于一个贫困家庭,以上各种影响因素部分或全部排列组合而成为其致贫原因。所以,真正的精准扶贫,应该是个案式的。对于贫困家庭,一家一户地进行诊断,一家一户地找出致贫原因,一家一户地制定脱贫方案,一家一户地帮助扶持,直到这些贫困家庭一家一户都具备了自立的能力,有了自我发展的资源、环境和条件并且逐渐成为现实的保障,那才是真正地脱贫了。

  上述的个案化的精准扶贫,一个很重要的特点是“可持续”,是慢功夫、细致活。所以,精准扶贫最好由以“科学助人”为特点的社会工作者为核心的专业的社会组织来承担,社会组织中可根据当地的生活、生产条件招揽各类专业技术人员,在一段较长的时间,譬如五年、十年内,持续地给予贫困家庭有针对性的关注和帮扶。从某种意义上说,所谓“扶贫先扶志”,只有在社会心理上帮助受助者摆脱既成的心理状态、生活方式和文化环境,耐心地搀扶他们走上脱贫之路,才能收获真正的反贫困成果。

  前文中提及的“资产建设”,可能是一项有效的反贫困政策思路。迈克尔认为:要帮助穷人脱贫,不能像以前那样将福利政策集中在收入和消费,而是要更多地关注储蓄、投资和资产积累,他将这个想法称之为“以资产为基础的福利政策”。[6] 迈克尔主张为贫困家庭建立“个人发展账户”,鼓励他们靠自己的力量积累资金,并且政府给予资金匹配。如果将“个人发展账户”积累的资金用于个人发展或子女上学,用于作小生意或者用于购房,政府则给予同样金额的资金匹配。

  上述做法对于扶贫帮困而言,具有革命性的意义:首先,这种制度鼓励人们积极工作,因为要向账户中存款,你就必须得努力挣钱。其次,改变了以往救助方式的被动性。以在使用时政府给予匹配的激励机制下,将未雨绸缪的主动权首先交给了个人。再次,这种制度放弃了要使穷人的所有收入和资产消耗殆尽才给予救助的基本理念,而用要求他们按计划存款的经济手段来鼓励他们自立、自助。

  按照中国国情,我们也可以帮助城乡低保对象进行“资产建设”。对有劳动能力的城乡低保对象设立“个人发展账户”并鼓励他们积极工作。在双方约定的期限内,譬如3—5年,不管他们收入多少,都不减他们的低保金。只是要求他们每月往个人发展账户中存钱若干,个人发展账户中的积蓄在约定期限内不能随意支配。到约定期满时,账户中就会有一笔比较可观的资金。譬如每月存500元,3年就有18000元,5年就有30000元。此时,低保对象从账户中将钱取出,政府再给予同样或加倍的金额补贴,就可以帮助他们做小买卖或开网店,于是就有了可持续生计。政府再采取2—3年中逐渐减少低保金金额的办法,扶上马再送一程,这样可以确保低保对象真正脱贫。

  本文发表于《人民论坛》2017年第一期(上),标题改为《精准扶贫需在“可持续”上狠下功夫》,内容有较大的删改。

  [1] 转引自刘永富,《全力打好脱贫攻坚战年度战役》,北京,《行政管理改革》2016年第4期。

  [2] 当前我国社会救助事业发展的形势和任务》,中国共产党新闻网(http://theory.people.com.cn/n/2015/0708/

  c207270-27272640.html。

  [3] 转引自刘永富,《全力打好脱贫攻坚战年度战役》,北京,《行政管理改革》2016年第4期。

  [4] 《习近平:确保农村贫困人口到2020年如期脱贫》,新华网(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/

  c_1115674737.htm)。

  [5] 唐钧著,《中国城市贫困与反贫困报告》,北京,华夏出版社2003年版。

  [6] 迈克尔·谢若登著,高鉴国、展敏译,《资产与穷人:一项新的美国社会福利政策》,北京,商务印书馆2005年版第8页。

人物介绍

唐钧,上海人,1948年生,毕业于香港理工大学应用社会科学学系,获硕士(M. Phil)学位。曾任中国社会学会社会政策专业委员会秘书长、中国社科院社会政策研究中心秘书长,天津南开大学周恩来政府管理学院博士生导师。现任中国社会科学院社会政策研究中心研究员,学术委员会副主任,中国社科院研究生院教授,MPA和MSW导师,民政部政策研究中心博士后导师。中国经济社会理事会理事,北京义德社会工作发展中心理事长。

从1986年开始从事社会政策研究,共做了80多个相关课题,发表和出版论著近700余万字,译著约8万字。主要论著有:《社会治理与社会保护》、《中国社会》、《问题与障碍:中国走向全面小康的社会政策思考》、《中国城市贫困与反贫困报告》、《市场经济与社会保障》、《中国社会福利》、《中国农村社会养老保险模式选择》,等等。

近年来多关注中国老年保障问题,包括老年服务和长期照护保障,承担了中国医疗保险研究会和北京市老龄委的相关课题,发表有《长期照护保险:国际经验和模式选择》(发表于《国家行政学院学报》),《中国老年服务体系的现状、问题和发展前景》,(发表于《国家行政学院学报》,《新华文摘》、《人大报刊复印资料》和《中国社会科学文摘》都有转载)、《完全失能老人长期照护保险研究》(江苏社会科学)、《失能老人护理补贴制度研究》(江苏社会科学)等论文和研究报告。