【编者按】：2020年10月25日，由中国经济体制改革杂志社、中共滨州市委、滨州市人民政府联合主办的“深化市场化改革，激发内生活力，提升整体竞争力——新时代体制机制创新引领高质量发展暨‘滨州实践’高层研讨会”在山东省滨州市隆重召开。本文为吉林省延边州委政研室主任、改革办常务副主任、一级调研员张熙奀的经验交流内容。

各位领导、各位同仁：

　　下午好!首先非常感谢中国经济体制改革杂志社和滨州市给我们提供了这次交流学习的机会。我来自吉林省延边朝鲜族自治州，根据组委会安排，下面就我州农业农村改革情况向大家作简要汇报，不足之处请多提宝贵意见。

　　延边州位于吉林省东部，中俄朝三国交界，幅员4.33万平方公里，耕地39.7万公顷，辖8个县(市)、66个乡镇、1051个行政村，总人口207.2万人，其中朝鲜族占35.8%。近年来，延边州认真贯彻落实中央和省委决策部署，以供给侧结构性改革为主线，聚焦、聚力地方特色改革，创新体制机制，有力地促进了农业农村高质量发展，《农民日报》头版和《改革内参》刊发了延边农村改革案例。

　　一、基本做法

　　(一)聚焦农村集体产权制度改革，完善土地资源资产保护利用新机制。聚焦农民群众最关心最直接最现实的利益问题，近五年出台《推进乡村振兴战略的实施意见》《关于深化农村综合改革的实施意见》《集中力量补齐全面小康“三农”领域短板，提高粮食安全保障能力，加快率先实现农业现代化的实施意见》等10余份文件，推动集体产权制度集成改革，破解难题，及时回应农民群众需求，切实增强“三农”发展活力。一是推动土地规模经营。针对农村劳动力资源弱化的实际，在全省率先出台了《关于发展专业农场促进土地流转加快推进城镇化的若干意见》等文件，对“离土离乡”农民，制定收益权、承包权和土地使用权“三不变”的固化利益政策，以及农民进城定居配套政策等。对承接土地流转户按照新型规模经营主体管理，支持以股份合作、土地入股保底分红等方式流转土地。对注册经营水田、蔬菜、经济作物30公顷以上，旱田50公顷以上的家庭农场，重点在贷款贴息、支农政策资金、农机购置补贴、农作物“前三年”保险等方面加大扶持力度。目前，全州新型农业经营主体达到11439家，规模经营土地面积占64%，居全国前列，在农业部召开的培育新型经营主体发展农业适度规模经营座谈会上做了交流推广。二是推动“册外地”规范化管理。为解决农户开垦集体荒地，以及其他原因未纳入承包地范围的“册外地”无序管理问题，我州率先探索出台了《关于农村“册外地”规范化管理指导意见(试行)》，推动“册外地”有偿使用，规范管理，“册外地”基本享受“册内地”的补助和金融扶持等政策。具体做到全面“三清”：分清范围、划清属性、厘清主体;严格约法“三章”：重点建立有偿使用、收入管理、发包管理制度;坚持把好“三关”：把好政策关、落实关和稳定关，及时解答、督办和调解、仲裁有关事项。对未纳入管理的“册外地”不享受粮食作物生产和轮作试点补贴等政策。2018年和2019年有447个村、832个村签订了“册外地”有偿使用合同，平均每个村分别获得18万元、11万元的收益，全州村集体两年累计收入1.73亿元。同时入统耕地17.7万公顷，占全州耕地总面积的45%，确保了村集体利益，服务了全体村民。三是推动闲置宅基地稳慎盘活利用。针对宅基地大量闲置的实际，作为非试点地区，2019年5月率先出台了《开展农村闲置宅基地盘活利用工作的指导意见(试行)》，在充分尊重民意，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权前提下，引导农民和经营主体依法依规发展农家乐、乡村旅游、产业开发等项目，两年安排28个村开展试点，盘活利用闲置宅基地401套。截至2019年，全州自发自主有偿出租转让闲置宅基地2119宗、2733亩，美化了人居环境，也为增加农民收入和壮大村级集体经济开辟了新路。

　　(二)聚焦生态文明制度改革，构建产业绿色转型发展新体系。延边森林覆盖率达到81.4%，高于全国59.7个百分点，全年空气质量优良天数达到340天，是“天然氧吧”和“生态公园”。域内有国家级自然保护区7个、国家级森林公园7个、国家级湿地公园5个，国家批准建设的东北虎豹公园69.4%的面积在延边。我州始终践行“绿水青山就是金山银山”理念，持续深化生态文明制度改革，着力加快农林产业结构调整和转型升级。一是完善生态绿色发展制度体系。全面落实国家全面停止天然林商业性采伐政策，巩固农村集体林权制度改革成果，在全省率先完成国有林场改革，积极践行建设国家生态文明先行示范区、国有林区改革及东北虎豹国家公园试点改革实践。发挥民族区域自治优势，先后出台《土地资产管理条例》《人参产业发展条例》《蜂业条例》《黄牛管理条例》《鹿业发展条例》《专业农场发展条例》等地方法规，为农业产业绿色转型发展保驾护航。二是打造三产融合绿色发展载体。依托延边绿色资源发展以林下经济为重点的特色产业，打造以“四区二基地一产业”为依托的一二三产业融合发展新载体，推动农产品精深加工全产业链发展。2019年，州级以上农业产业化龙头企业发展到355家，全州特产业总产值达到315亿元，占农业产值的50%以上。“四区”：打造全省黑木耳种植加工示范园区,种植规模达到15.1亿袋，占全省的50%;打造中国延边人参产业园区，人参留存面积2447公顷，产量占全省的30%以上;打造以泡菜、米糕、鳕鱼等深加工为主的中国延边朝鲜族民族食品加工园区，延吉市被命名为“中国(延吉)朝鲜族食品、用品基地;打造长白山桑黄特色农产品优势区，我州已成为长白山桑黄主产区，被评为中国特色农产品优势产区。“两基地”：发挥“海兰江畔稻花香”的区位优势，制定水田保护生态红线，培育延边绿色大米品牌基地，生态水稻占水稻种植总面积的95.7%，年产优质大米17万吨;发挥延边黄牛是中国五大地方良种牛之一的优势，培育高端延边黄牛生产基地，全州肉牛存栏30.4万头。“一产业”：大力发展休闲农业和乡村旅游产业，实施旅游兴州“七个一工程”。敦化市上榜首批国家全域旅游示范区名单。被评为全国休闲农业和乡村旅游示范县(市)的有4个。创建国家级休闲农业乡村旅游星级企业12个，争创中国美丽休闲乡村9个。2019年全州休闲农业营业收入实现20.4亿元，接待人次322.7万人，带动就业1.9万人。三是推进农业绿色标准化体系建设。国家参茸产品质量监督检验中心、全国参茸产品标准化技术委员会落户延边。制定延边大米、汪清黑木耳、延边黄牛等3个系列地方标准。实行食用农产品合格证制度，建立监管名录。健全农业产业化龙头企业品牌名录，“三品一标”总数达到208个。创建国家农业标准化示范县(区)6个、省级农业标准化示范区5个、国家级绿色食品标准化生产基地3个，“延边黑木耳”通过国家地理标志认证。

　　(三)聚力政策集成高效，建立特殊贫困群体兜底保障长效机制。延边是吉林省脱贫攻坚两大主战场之一，全州8县(市)中有4个国贫县、1个省贫县，304个贫困村，贫困人口48070人，其中60岁及以上人口占比63.5%，这一群体是脱贫攻坚的重点和难点，是脱贫攻坚的坚中之坚。为深入贯彻落实习近平总书记关于“小康路上一个也不能掉队”和关于做好兜底扶贫的重要指示精神，2017年，延边州集成财政、保险、银行、社保、民政、扶贫等政策资源，创新实施了“一张网”兜底扶贫保障政策，采取政府引入金融机构，银行为适龄贫困人口提供低息贷款缴纳参保费用，保险公司为其办理人身意外身故、疾病身故保险，县(市)财政为其提供保费补贴和贷款贴息，并实现养老金和低保金双享双兜底的方式，使全州建档立卡中女满60周岁及以上、男满65周岁及以上的特殊贫困群体不用拿一分钱，享受城镇职工基本养老保险待遇，贫困户不仅有了“工资卡”，还可以“涨工资”，基本实现永久稳定脱贫。2020年，年人均净领养老金6240元，养老金收入占贫困户年人均纯收入的44%。目前全州已有29214人享受“一张网”待遇，占贫困人口总数的60.8%。此项改革得到中央改革办的充分肯定。一是“三突破”实现政策集成创新。“双享双兜底”突破：贫困户领取的养老金偿还贷款本息后的剩余部分，不计入民政低保户家庭收入统计范围，豁免政策直至还贷期结束，全额领到养老金为止，实现养老金和低保金双享双兜底。2019年，养老金(5016元)和低保金(3288元)两项收入占贫困户年人均纯收入(11380元)的73%。金融机构让利突破：经办银行提供低息贷款，按现行基准利率标准下浮40%，执行年贷款利率2.94%，目前已累计发放贷款23.73亿元。人保财险为银行贷款风险兜底，下调费率至5‰，并取消免责期。财政资金撬动突破：各县(市)政府负责“一张网”参保人员意外和疾病身故保险费100%的补贴和20%的贷款贴息，贷款贴息分年度一次性补贴给贫困户，以较少的财政资金撬动了特殊贫困群体收入大幅提高。二是“三有力”保障政策有序推进。做到部门协同推进有力：州委政研室牵头抓总，研究、梳理、落实、健全完善政策，解决运行中的各方面问题，做好上报下连工作，统筹协同高效推进;人民银行支持社保、财政部门在经办银行增设账户;银保监局支持经办银行在风险可控下简化养老金贷款手续;税务部门将“一张网”贷款列为经办银行涉农贷款税收优惠范围;各县市财政按时缴纳保费和发放贷款贴息。工作组同步推进有力：创新“四同步”工作法，即：银行、保险、社保同步入村，乡镇、村干部与数据采集工作队同步入村，数据采集与社保开立账户同步推进，社保征集单与银行数据采集同步完成。社会保障推进有力：医保、民政、残联等部门加大医疗保障和残疾人保障力度。2018年以来，累计发放困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴2亿元，医保扶贫支出约2.7亿元。三是“三体系”确保政策持续实施。建立完善工作领导体系：省委省政府主要领导高度重视并给予大力支持。州、县(市)党委、政府全力推动，政府主要领导担任领导小组组长，形成州、县(市)、乡(镇)、村四级联动的工作格局。建立完善的工作制度体系：推动形成《实施意见》和补充意见及州政府专题会议纪要的“2+N”政策体系、《三年行动实施方案》和各年度工作方案“1+X”工作体系，细化信息采集、贷款发放、待遇享受、死亡赔付等环节，推动后续管理、保险续保、保费缴纳、保险理赔等方面工作制度化常态化，形成较为完备的工作制度体系。建立完善的问题导向工作机制：让数据多跑路、群众少跑腿，政研室带队，与银行、社保、保险等部门深入一线现场办公，让贫困群众不出村、特殊家庭不出户办理参保手续。针对推进落实过程中出现的各类问题，累计召开各种大小会议50余次，及时研究，推动问题解决。

　　二、几点体会

　　几年来农村改革实践，我们有以下几点体会和大家分享。

　　体会之一：农村综合改革要靠党委政府主要领导亲力亲为强力推动，高位谋划统筹，也要靠农村基层组织扎实细致耐心的工作和广大农民群众的真心拥护、践行改革实践。“双动力”必须上下呼应，协同攻坚，方向一致，价值取向一致，改革障碍才能得到根除，改革的效能才能得到充分释放，改革潮流才能势如破竹，滚滚向前。

　　体会之二：农村综合改革必须统筹兼顾，突出改革的系统性、整体性，聚焦重大问题、重点领域和重要任务，蹄疾步稳，多点突破，才能取得预期成效。五年来，先后出台土地、金融、农垦、水利、林业、产权制度、盘活闲置宅基地、册外地规范化管理等农业农村改革文件20余个，注重各项改革协调推进，相得益彰，把制度优势转化为治理效能，构建了完善的政策框架支撑体系。

　　体会之三：农村改革要坚持以人为本，切实维护好群众的根本利益。特别要以解决农村特殊弱势贫困群体的利益为重点，兜牢弱势群体的生活保障线，就能更好地保一方平安和社会和谐稳定。我州推出“一张网”兜底扶贫保障改革重大举措，以较少的财政投入，解决了农村弱势困难群体稳定永久脱贫的大难题，使3万人弱势困难群众分享到改革红利，老百姓的获得感更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

　　体会之四：推进农村改革，要完善法治保障体系。延边作为少数民族自治州，享有地方立法权。目前全州涉及农业农村领域立法10项，出台了牧业用地管理、土地资产管理、土地监察、水政渔政监察、气象灾害防御、气候资源开发利用和保护以及人参产业、蜂业、鹿业、延边黄牛管理等条例，为农村综合改革的有效推进提供了重要法治保障。

　　体会之五：坚持各项改革既要对接中省改革部署，又要紧密联系延边实际，试点先行，稳妥审慎推进特色改革，久久为功。我州在农村金融改革、盘活闲置宅基地、农村“册外地”规范管理等方面积极探索，尊重民意，以点带面，循序渐进，边督察、边总结、边推进，有的在全国、全省推广，切实增强了“三农”发展活力。

　　体会之六：推动农村改革，要着力优化创业环境，培养新型致富带头人队伍。针对近年来大量农村劳动力外流等新挑战，我州不仅通过引导土地规模经营、发展特色产业培养新型经营主体，还建立了人才优先发展保障机制，启动培养新型职业农民“千人计划”、实施返乡创业“万人计划”和边境村返乡创业工程，先后回引3.2万人返乡，1.96万人实现创业，1227名返乡创业人员当选新一届村“两委”班子成员，176人当选各级“两代表一委员”，为推进农业高质量发展提供了强有力的人力人才支撑。

　　谢谢大家!欢迎与会人员到延边做客，考察指导工作!